Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2024 г. по делу N 66а-188/2024

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Вдовиченко С.В, судей Ехаловой Ю.А, Шеповаловой О.А, с участием прокурора Капсамун И.С, при ведении протокола судебного заседания - помощником судьи Агафоновой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-328/2023 по апелляционной жалобе ООО "Жилкомсервис" на решение Архангельского областного суда от 26 октября 2023 года, которым в удовлетворении административного искового заявления ООО "Жилкомсервис" о признании недействующим части 1 статьи 17.2, части 1 статьи 38.5 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Новодвинск", утвержденных решением городского Совета депутатов муниципального образования "Город Новодвинск" от 21 февраля 2008 года N 143, отказано.

Заслушав доклад судьи Вдовиченко С.В, заключение прокурора Капсамун И.С, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением городского Совета депутатов муниципального образования "Город Новодвинск" от 21 февраля 2008 года N143 утверждены "Правила благоустройства территории муниципального образования "город Новодвинск" (далее - Правила благоустройства, Решение N143).

Текст Решения N143 официально опубликован 06 марта 2008 года в выпуске газеты "Новодвинский рабочий" N9.

Решением Совета депутатов муниципального образования "Город Новодвинск" от 13 сентября 2018 года N54 Правила благоустройства дополнены, в том числе, статьями 17.2, и 38.5.

Данное решение опубликовано на официальном сайте Городского Совета депутатов муниципального образования "Город Новодвинск" http://www.новодвинск-горсовет.рф 13 сентября 2018 года и в выпуске газеты "Новодвинская неделя" от 23 октября 2018 года N9.

Согласно части 1 статьи 17.2 Правил благоустройства собственники помещений в многоквартирных домах, собственники иных зданий и сооружений, расположенных в границах дворовой территории, подлежащей благоустройству (далее в настоящей статье - заинтересованные лица), вправе (в случае, указанном в части 1 статьи 38.5 настоящих Правил, - обязаны) участвовать в выполнении работ по благоустройству дворовых территорий.

В силу части 1 статьи 38.5 Правил благоустройства лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий.

Содержание прилегающих территорий включает выполнение работ: по уборке прилегающих территорий; по сохранению и восстановлению объектов благоустройства, элементов благоустройства, твердых покрытий и элементов замощения (за исключением проезжей части автомобильных дорог общего пользования), находящихся в пределах прилегающих территорий; по охране зеленых насаждений, находящихся в пределах прилегающих территорий, и уходу за ними.

Работы по содержанию прилегающих территорий лицами, указанными в абзаце первом настоящей части, могут выполняться ими как непосредственно, так и с привлечением третьих лиц.

Общество с ограниченной ответственностью "Жилкомсервис" (далее также - ООО "Жилкомсервис", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения требований, просило признать недействующими:

часть 1 статьи 38.5 Правил благоустройства в той мере, в какой данная норма возлагает на лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязанность принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающей территорий, в отсутствие установленных случаев и порядка такого участия;

часть 1 статьи 17.2 Правил благоустройства в той мере, в какой данная норма возлагает на собственников помещений в многоквартирных домах, собственников иных зданий и сооружений, расположенных в границах дворовой территории, подлежащей благоустройству, в случае, указанном в части 1 статьи 38.5 Правил благоустройства, обязанность участвовать в выполнении работ по благоустройству дворовых территорий, в отсутствии разграничения такой обязанности между собственниками и лицом, ответственным за эксплуатацию здания, строения, сооружения;

возложить на административных ответчиков обязанность принять нормативный правовой акт, регламентирующий случаи и порядок участия, в том числе финансового, лица, ответственного за эксплуатацию здания, строения, сооружения, в содержании прилегающих территорий.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в соответствии с частью 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса РФ лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования. Оспариваемыми Правилами благоустройства не определены случаи и порядок участия, в том числе финансового лица, ответственного за эксплуатацию здания, строения, сооружения, в содержании прилегающих территорий создает правовую неопределенность в применении данных Правил, что является основанием признания нормативного акта в оспариваемой части недействующим.

Решением Архангельского областного суда от 26 октября 2023 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда, принять новое решение об удовлетворении исковых требований. Приведя нормы статьи 154 Жилищного кодекса РФ, постановления администрации МО "Город Новодвинск" от 27 апреля 2017 года N309-па, которым утвержден Порядок аккумулирования и расходования средств заинтересованных лиц, направляемых на выполнения дополнительного и минимального перечней работ по благоустройству дворовых территорий, а также условий трудового и (или) финансового участия заинтересованных лиц в выполнении указанных работ, Общество считало, что с учетом того, что Порядок применяется лишь в рамках реализации муниципальной программы "Формирование современной городской среды на территории муниципального образования "Город Новодвинск" на 2018-2024 годы, что без четкого разграничения обязанности собственников помещений и лица, ответственного за эксплуатацию здания, в рассматриваемой сфере, в том числе в финансовой составляющей, оспариваемые нормы Правил благоустройства не могут являться определенными. Указанные обстоятельства в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" является основанием для признания их недействующими.

На апелляционную жалобу Городского Совета депутатов городского округа Архангельской области "Город Новодвинск", прокурором, участвующим в деле, поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Представитель ООО "Жилкомсервис" просила рассмотреть дело в ее отсутствие.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся лиц.

Исследовав материалы административного дела в порядке статьи 308 КАС РФ, заслушав заключение прокурора, полагавшей оставить решение суда первой инстанции без изменения, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее в редакции от 03.08.2018 N125) к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами.

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, утверждение которого отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (абзац 21 части 1 статьи 2, пункт 11 пункта 10 статьи 35, часть 1 статьи 45.1 данного Федерального закона).

В силу части 1 статьи 1 Устава муниципального образования "Город Новодвинск" (далее в редакции от 15.02.2018) муниципальное образование "Город Новодвинск" находится на территории Архангельской области Российской Федерации и наделено статусом городского округа (далее - Устав).

Согласно подпункту 27 пункта 1 статьи 5 Устава, к вопросам местного значения муниципального образования "Город Новодвинск" относятся: утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа. Городской Совет депутатов муниципального образования "Город Новодвинск" является представительным органом муниципального образования "Город Новодвинск" (статья 16, 17). Согласно пункту 6.1 части 1 статьи 18 Устава в исключительной компетенции Городского Совета находится утверждение правил благоустройства территории муниципального образования "Город Новодвинск".

Проанализировав в системном единстве федеральные нормы и положения Устава, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что оспариваемый нормативный акт принят Городским Советом депутатов муниципального образования "Город Новодвинск" в пределах предоставленных полномочий с соблюдением порядка принятия данного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования, что не оспаривалось сторонами. Решение суда в данной части также не обжалуется.

Из материалов административного дела, Устава, утвержденного постановлением администрации муниципального образования "Город Новодвинск" от 11 декабря 2014 года N1198-па, контрактов управления многоквартирными домами следует, что ООО "Жилкомсервис" (ранее - МУП "Жилкомсервис" муниципального образования "Город Новодвинск), имеющее действующую лицензию на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (далее - МКД) от 24 марта 2015 года N029000002, оказывает собственнику (лицу, пользующему помещением собственника) - муниципальному образованию "Город Новодвинск" услуги и выполняет работы по надлежащему содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, расположенных в г.Новодвинске, в том числе их инженерной инфраструктуры, придомового внешнего благоустройства, а также осуществляет иную направленную на достижение целей управления МКД деятельность. При этом согласно контрактов на управление МКД работы и услуги, являющиеся предметом контракта, должны быть оказаны ООО "Жилкомсервис", как исполнителем, в соответствии, в том числе обязательными нормами и правилами, установленными или обычно применяемыми для данных работ и услуг.

Предъявляя требования о признании недействующими в части Правил благоустройства, административный истец, не оспаривая сами нормы, исходил из того, что поскольку в Правилах не определены случаи и порядок участия, в том числе финансового, собственника и лица, ответственного за эксплуатацию здания, строения, сооружения, в содержании прилегающих территорий, то это создает правовую неопределенность в их применений, в связи с чем не отвечает критериям определенности и ясности, недвусмысленности, что является основанием признания нормативного акта в оспариваемой части недействующим.

Проверяя соответствие содержания Правил благоустройства в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к обоснованному выводу о несостоятельности доводов административного истца.

Статья 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Так, согласно положениям части 2 статьи 45.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут регулировать вопросы: участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий (пункт 13); порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования (пункт 16).

В соответствии с пунктом 37 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ прилегающая территория представляет собой территорию общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации.

Частью 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса РФ (введена Федеральным законом от 29.12.2017 N463-ФЗ) установлено, что лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования.

Лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, в случае, если иное не предусмотрено федеральным законом, является собственник здания, сооружения или лицо, которое владеет зданием, сооружением на ином законном основании (на праве аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления и другое) в случае, если соответствующим договором, решением органа государственной власти или органа местного самоуправления установлена ответственность такого лица за эксплуатацию здания, сооружения, либо привлекаемое собственником или таким лицом в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения на основании договора физическое или юридическое лицо (часть 1 статьи 55.25 Градостроительного кодекса РФ).

Из приведенных норм следует, что правилами благоустройства на лиц, ответственных за эксплуатацию здания, строения, сооружения, может быть возложена обязанность по участию, в том числе финансовому, в содержании прилегающих территорий.

Согласно статье 1 оспариваемых Правил благоустройства, Правилами устанавливается муниципальное правовое регулирование по вопросам организации благоустройства в муниципальном образовании "Город Новодвинск". Для целей применения настоящих Правил используются также понятие в пункте 24 придомовая территория (дворовая территория) - совокупность территорий, прилегающих к одному или нескольким многоквартирным домам, с расположенными на них объектами, предназначенными для обслуживания и эксплуатации таких домов, и элементами благоустройства этих территорий, в том числе парковками (парковочными местами), тротуарами и автомобильными дорогами, включая автомобильные дороги, образующие проезды к территориям, прилегающим к многоквартирным домам, что текстуально соответствует пониманию в постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2017 года N1710 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации".

В соответствии со статьей 17.1 Правил благоустройства содержание придомовой территории включает в себя: содержание всей придомовой территории, в том числе тротуаров, дворовых проездов, игровых, спортивных и хозяйственных площадок, скверов и газонов, контейнерных площадок, очистку дождеприемных колодцев, очистку снега и льда с крыш, карнизов и козырьков подъездов, уход за зелеными насаждениями. Организации, осуществляющие эксплуатацию и управление жилищным фондом, и домовладельцы обязаны содержать придомовую территорию в соответствии с санитарными, природоохранными, экологическими, техническими нормами и правилами, а также правилами пожарной безопасности.

В оспариваемом пункте 1 статьи 17.2 Правил благоустройства, предусмотрено право собственников помещений МКД, собственников иных зданий и сооружений, расположенных в границах дворовой территории, подлежащей благоустройству (далее в настоящей статье - заинтересованные лица), а случае, указанном в части 1 статьи 38.5 настоящих Правил - обязанность участвовать в выполнении работ по благоустройству дворовых территорий.

Часть 2 статьи 17.2 Правил благоустройства предусматривает формы участия в выполнении работ по благоустройству дворовых территорий, это: 1) трудовое участие - личная добровольная безвозмездная деятельность заинтересованных лиц, имеющая социально полезную направленность, не требующая специальной квалификации и выполняемая в качестве трудового участия заинтересованных лиц при осуществлении видов работ по благоустройству дворовых территорий; 2) финансовое участие - предоставление заинтересованными лицами собственных денежных средств для финансового обеспечения выполнения работ по благоустройству дворовых территорий.

Часть 3 статьи 17.2 Правил благоустройства предусматривает, что заинтересованные лица - граждане принимают участие в выполнении работ по благоустройству дворовых территорий в форме трудового и (или) финансового участия, а организации - в форме финансового участия.

Часть 4 статьи 17.2 Правил благоустройства предусматривает, что порядок благоустройства аккумулирования и расходования средств заинтересованных лиц, направляемых на выполнение работ по благоустройству дворовых территорий, а также условий трудового и (или) финансового участия заинтересованных лиц в выполнении указанных работ устанавливается постановлением администрации муниципального образования.

Оспариваемый пункт 1 части 1 статьи 38.5 Правил благоустройства, предусматривающий обязанность лица, ответственного за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий, текстуально воспроизводит положения части 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса РФ.

Какие-либо доводы, возражения относительно предусмотренной частью 1 статьи 17.2 Правил благоустройства непосредственно обязанности лиц, причисленных в части 1 статьи 38.5 Правил благоустройства участвовать в выполнении работ по благоустройству дворовых территории, а также предусмотренного абзацами 2 и 3 части 1 статьи 38.5 Правил благоустройства перечня работ, включенных в содержание прилегающих территорий и возможность выполнение этих работ непосредственно лицами, указанными в абзаце 1 части 1 статьи 38.5 Правил, так и с привлечением третьих лиц, административным истцом в административном иске, апелляционной жалобе не приведены.

Отсутствие в оспариваемых Правилах благоустройства указание на определение случаев и порядка принятия участия, в том числе финансового, собственника и лица, ответственного за эксплуатацию здания, строения, сооружения, в содержании прилегающей (дворовой территорий), не свидетельствует о противоречии правил благоустройства приведенным выше нормам, имеющим большую юридическую силу и не создает неопределенности при его применении.

Оценка действий, связанных с порядком реализации административным истцом своих прав и обязанностей, как управляющей компании, на основании положений жилищного законодательства, в рамках реализации муниципальных программ на территории муниципального образования "Город Новодвинск" к предмету судебного разбирательства в рамках настоящего административного дела не относится.

Доводы административного истца о том, что Правила благоустройства в оспариваемой части не определяют соотношения обязанности между собственником и управляющей компанией (лицом, ответственного за эксплуатацию МКД) в каком размере и в каком порядке та и другая стороны должны эту обязанность выполнять, не определен порядок и источник финансирования исполнения такой обязанности, в связи с чем на ответчика надлежит возложить в судебном порядке обязанность принять нормативный правой акт, регулирующий случаи и порядок участия, в том числе финансового, на ответственного за эксплуатацию здания, строения, сооружения, в содержании прилегающей территории, подлежат отклонению и не подлежат удовлетворению в рамках главы 21 КАС РФ, поскольку как следует из вышеприведенных правовых норм, Законом разрешение вопросов о принятии Правил благоустройства отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Согласно статье 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Исходя из данного конституционного принципа вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, и суды по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования.

Суд первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ, признав, что оспариваемое Решение N143 (в части отсутствия норм регулирования правоотношений) не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не создает неопределенности в правовом регулировании соответствующих правоотношений, и как следствие, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в том числе в указанных им аспектах, обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 177, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Архангельского областного суда от 26 октября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Жилкомсервис" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 14 марта 2024 года.