Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 февраля 2024 г. по делу N 8а-681/2024[88а-1609/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Зайцевой О.А. и Соколовой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Прокопчика Сергея Николаевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 25 октября 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Прокопчика Сергея Николаевича к департаменту архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, заинтересованные лица: администрация города Хабаровска, департамент муниципальной собственности администрации города Хабаровска, об оспаривании отказа в перераспределении земельного участка, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Прокопчик С.Н. в лице представителя ФИО6 обратился в Кировский районный суд города Хабаровска с вышеназванным административным исковым заявлением и просил признать незаконным отказ департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска в перераспределении земельного участка с кадастровым номером N с месторасположением: "адрес", выраженный в письме от 22 мая 2023 года N 01-72/4373; возложить на административного ответчика обязанность повторно рассмотреть заявление о перераспределении земельного участка, указав в обоснование заявленных требований, что на заявление Прокопчик С.Н. о перераспределении принадлежащего ему земельного участка, на котором расположены принадлежащие ему объекты недвижимости, был получен оспариваемый незаконный отказ со ссылкой на нахождение испрашиваемого земельного участка в территориальной зоне Ц-1, в которой расположение индивидуального жилого дома не предусмотрено в качестве вида разрешённого использования, а также на наличие в границах испрашиваемого земельного участка коммуникаций и охранных зон.

Определением суда от 20 июня 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация города Хабаровска, департамент муниципальной собственности администрации города Хабаровска.

Решением Кировского районного суда города Хабаровска от 02 августа 2023 года административные исковые требования Прокопчика С.Н. удовлетворены.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 25 октября 2023 года решение Кировского районного суда города Хабаровска от 02 августа 2023 года отменено, по делу принято новое решение, которым административные исковые требования Прокопчика С.Н. оставлены без удовлетворения.

17 января 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Прокопчика С.Н, поданная через Кировский районный суд города Хабаровска 16 декабря 2023 года (сдана в организацию почтовой связи), в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 25 октября 2023 года, и оставлении в силе решения Кировского районного суда города Хабаровска от 02 августа 2023 года или направлении административного дела на новое апелляционное рассмотрение.

В обоснование своей позиции Прокопчик С.Н. сослался на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права. Так, по мнению заявителя кассационной жалобы, суд апелляционной инстанции необоснованно отклонил вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для принятия решения об отказе в заключении соглашения о перераспределении земель, сославшись на исчерпывающий перечень оснований для такого отказа. Заявитель указал, что площадь образуемого земельного участка 1441 кв.м, больше минимального размера земельного участка для территориальной зоны Ц-1 (800 кв.м) и меньше максимальной площади (120000 кв.м), его образование не является опасным для жизни и здоровья людей, окружающей среды, не создаёт препятствий эксплуатации индивидуального жилого дома, не приводит к невозможности использования его под индивидуальный жилой дом, а несоответствие вида разрешённого использования земельного участка основанием для отказа в перераспределении земельных участков быть не может (действующим законодательством не предусмотрено). Также, заявитель сослался на отсутствие обременения земельного участка, зарегистрированного в ЕГРН, и отсутствие возможности образовать самостоятельный земельный участок для ведения гражданами садоводства, поскольку в территориальной зоне Ц-1 такой вид разрешённого использования не предусмотрен.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 января 2024 года кассационная жалоба Прокопчика С.Н. передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, изучив письменный отзыв представителя департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, администрации города Хабаровска, департамента муниципальной собственности администрации города Хабаровска, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции было допущено неправильное применение норм материального и процессуального права.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Прокопчик С.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 957 кв.м, с видом разрешённого использования "под существующее домовладение", на котором расположены принадлежащие ему на праве собственности индивидуальный жилой дом с кадастровым номером N и гараж с кадастровым номером N, по адресу: "адрес".

24 апреля 2023 года Прокопчик С.Н. обратился в департамент архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска с заявлением о перераспределении земельного участка с кадастровым номером N для использования - под индивидуальный жилой дом, приложив схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, согласно которой площадь испрашиваемого земельного участка составит 1441 кв.м (на 484 кв.м больше исходного участка).

Решением департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, изложенным в письме от 22 мая 2023 года N 01-72/4373, Прокопчику С.Н. отказано в перераспределении земельного участка с кадастровым номером N со ссылкой на статьи 11.2, 11.9, 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации (нахождение испрашиваемого земельного участка в территориальной зоне Ц-1 исключающей возможность его перераспределения, поскольку в этой зоне не предусмотрен вид разрешённого использования под индивидуальный жилой дом, а также обременение испрашиваемого земельного участка коммуникациями и охранными зонами). А также указано на то, что предоставление испрашиваемого земельного участка предусматривает последующий выкуп площади земельного участка, на которую увеличивается территория в результате перераспределения, а документы, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов, к заявлению не представлены.

В силу пункта 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 настоящего Кодекса (пункт 3 статьи 11.7 Земельного кодекса Российской Федерации). Случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, определены статьёй 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации.

При этом для решения вопроса о правомерности перераспределения земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, необходимо установление не только оснований для такого перераспределения, то есть наличие предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации обстоятельств, но и отсутствие оснований для отказа в заключении соглашения о перераспределении, перечисленных в пункте 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в целях заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в уполномоченный орган.

К заявлению о перераспределении земельных участков прилагается, в том числе схема расположения земельного участка в случае, если отсутствует проект межевания территории, в границах которой осуществляется перераспределение земельных участков (подпункт 2 пункта 3 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 11 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса.

Согласно подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы с нарушением предусмотренных статьей 11.9 данного Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Основания для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков перечислены в пункте 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации. Данный перечень является исчерпывающим.

В силу пункта 10 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа.

Принимая решение об удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия у уполномоченного органа законных оснований для принятия оспариваемого решения.

Отменяя решение суда первой инстанции, и принимая новое решение об оставлении требований Прокопчика С.Н. без удовлетворения, суд апелляционной инстанции указав на то, что испрашиваемый земельный участок находится в территориальной зоне Ц-1 (центр деловой, общественной и коммерческой активности) подзона 1, которая не предусматривает такой вид разрешённого использования как использование под индивидуальный жилой дом, и что он частично обременён наличием на нём коммуникаций и их охранных зон (объекты электросетевого хозяйства, охранная зона сети канализации и дренажа), а также, что отсутствуют документы, подтверждающие право на приобретение земельного участка без проведения торгов, пришёл к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований Прокопчика С.Н, поскольку перераспределение земель и (или) земельных участков призвано обеспечить прежде всего эффективное и рациональное использование земли, а также необходимые гарантии, ограничивающие произвольное применение и злоупотребление данной процедурой в ущерб предоставлению земельных участков на торгах, обеспечивающему справедливое и открытое перераспределение объектов публичной собственности, в том числе возможность образования из таких земель самостоятельного земельного участка без нарушения требований, предусмотренных статьёй 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с принятым судебным актом суда апелляционной инстанции, поскольку судом не учтено следующее.

Так, в соответствии с частями 8 и 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 данной статьи, в полном объёме, в том числе нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает обязанность суда определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, при этом по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершённых органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделёнными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ).

Правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел являются задачами административного судопроизводства (пункт 3 статьи 3 КАС РФ).

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 КАС РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 176, пунктом 2 части 3 статьи 180 КАС РФ суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании, выводы суда не должны носить общий характер, а должны быть чёткими и однозначными, в решении должны быть указаны доказательства, имеющиеся в материалах административного дела, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах. В противном случае нарушаются задачи и смысл административного судопроизводства, установленные статьёй 3 КАС РФ.

При этом, в силу положений части 2 статьи 62, части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Непосредственность судебного разбирательства и проверяемость судебных актов является одним из принципов административного судопроизводства.

Федеральный законодатель в части 1 статьи 178 КАС РФ, определяя круг вопросов, разрешаемых при принятии решения суда, установилобязанность для суда принять решение по заявленным административным истцом требованиям, предоставляя право выйти за пределы заявленных требований в случаях, предусмотренных КАС РФ.

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Вышеуказанные положения части 1 статьи 176 и части 1 статьи 178 КАС РФ являются процессуальными гарантиями реализации права на судебную защиту и не допускают произвольного изложения в судебном решении заявленных требований и изменения судом предмета судебного разбирательства.

Согласно части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учётом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 307 КАС РФ).

В апелляционном определении указываются, в том числе обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле (пункт 5 части 2 статьи 311 КАС РФ).

Положения статьи 311 КАС РФ, действующей в системной взаимосвязи с другими положениями главы 4 КАС РФ, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.

Несмотря на приведённые выше процессуальные требования, суд апелляционной инстанции меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу не принял.

Разрешая дело, суд апелляционной инстанции в обоснование правомерности оспариваемого отказа указал на то, что из испрашиваемого к перераспределению земельного участка (484 кв.м) может быть образован самостоятельный земельный участок, например для ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (минимальная площадь 400 кв.м), при том, что в своем решении административный ответчик на данные обстоятельства, как основание отказа в перераспределении земельного участка, не ссылался.

Из разъяснений, содержащихся в абзацах первой и втором пункта 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", следует, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций и лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, однако не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Кроме этого, суд апелляционной инстанции указал на то, что вид разрешённого использования "под индивидуальный жилой дом" в пределах территориальной подзоны Ц-1-1 не предусмотрен, а также, что испрашиваемый заявителем для перераспределения земельный участок площадью 484 кв.м обременен наличием на нем коммуникаций и их охранных зон, а именно частично находится в зоне объекта электросетевого хозяйства и в охранной зоне сети канализации и дренажа, при том, что апелляционное определение не содержит ссылки на относимые, допустимые и достоверные доказательства, подтверждающие данные основания оспариваемого отказа.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с позицией суда апелляционной инстанции, поскольку удовлетворение административного иска без проверки всех фактических обстоятельств дела не соответствует целям и задачам административного судопроизводства.

Право на судебную защиту, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, оказывается существенно ущемлённым, если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы (Постановления от 06 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П, от 28 октября 1999 года N 14-П, от 22 ноября 2000 года N14-П, от 14 июля 2003 года N 12-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, Определение от 05 марта 2004 года N 82-0 и др.).

Изложенное является существенным нарушением норм материального и процессуального права, которое повлекло принятие судом апелляционной инстанции незаконного решения.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального и процессуального права являются существенными и не могут быть восполнены судом кассационной инстанции (часть 3 статьи 329 КАС РФ).

Поскольку судом апелляционной инстанции допущены нарушения норм материального и процессуального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем, состоявшийся по настоящему делу судебный акт суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, для принятия решения в соответствии с требованиями действующего законодательства.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции надлежит учесть изложенное, устранить допущенные нарушения и разрешить возникший спор с соблюдением норм материального и процессуального права и принять законное и обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 25 октября 2023 года отменить.

Административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Хабаровский краевой суд.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи