Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 марта 2024 г. по делу N 66а-310/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Роженцевой Ю.В, Войтко С.Н, при секретаре Злобиной К.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-95/2023 по административному исковому заявлению Дериной И.Н, Любас А.С, Леоновой Т.С. о признании нормативного правового акта недействующим в части

с апелляционной жалобой представителя административных истцов Дворкиной А.Б. на решение Новосибирского областного суда от 20 ноября 2023 года.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения административного истца Любас А.С, представителя административных истцов Дворкиной А.Б, возражения представителя Совета депутатов города Новосибирска Звягиной Ж.А, представителя мэра города Новосибирска, мэрии города Новосибирска и департамента строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска Надеина А.Ю, представителя мэрии города Новосибирска Ищенко А.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Дерина И.Н, Любас А.С. и Леонова Т.С. обратились в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просили признать недействующим приложение 15 к карте границ территорий, предусматривающих осуществление комплексного развития территории, решения Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска" (в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 22 марта 2023 года N 501 "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска") (далее - Решение N 1288, Решение N 501) в части включения земельного участка с кадастровым номером N в границы территории, предусматривающей осуществление деятельности по комплексному развитию территории.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что оспариваемым нормативным правовым актом утверждена карта границ территорий, предусматривающих осуществление комплексного развития территории города Новосибирска, приложением 15 к которой установлены границы территории, ограниченной улицами Толстого, Маковского, Покатной, Бориса Богаткова и включающей в себя земельный участок площадью 624 кв.м с кадастровым номером N с расположенным на нем жилым домом площадью 54, 2 кв.м. Указанные объекты недвижимости принадлежат административным истцам на праве общей долевой собственности. Земельный участок расположен в территориальной зоне застройки жилыми домами смешанной этажности (Ж-1.1), согласно Генеральному плану города Новосибирска - в жилой функциональной зоне. При установлении границ территории, предусматривающей осуществление комплексного развития, административным ответчиком не соблюдены требования действующего градостроительного законодательства, допущены многочисленные пересечения обособленных контуров территориальных зон Ж-1.1, ОД-1.1, ИТ-3. Площадь обособленного контура зоны комплексного развития территории в границах элемента планировочной структуры, включающего земельный участок административных истцов, состоит из двух земельных участков в составе одной территориальной зоны и составляет 762 кв.м, что исключает осуществление в границах данной территории комплексного развития в понимании статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при этом изменение границ элемента планировочной структуры в целях обеспечения необходимых площадных характеристик территории в рамках осуществления деятельности по комплексному развитию территории в порядке, установленном частью 2.1 статьи 24, частью 3.1. статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в отношении данной зоны комплексного развития территории не допускается.

Кроме того, территория, включенная в состав зоны комплексного развития, застроена индивидуальными жилыми домами, а также иными (нежилыми) объектами, в связи с чем не соответствует критериям, установленным статьей 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации для жилой застройки, в отношении которой возможно осуществление комплексного развития территории, вследствие чего заключение договора о комплексном развитии территории невозможно. Отнесение спорной территории к зоне комплексного развития влияет на объем имущественных прав административных истцов как собственников объектов недвижимости, создает препятствия к изменению вида разрешенного использования земельного участка и получению градостроительного плана, ограничивает возможности реализации бизнес-моделей в отношении принадлежащих им объектов недвижимости, влечет снижение рыночной стоимости данных объектов.

Решением Новосибирского областного суда от 20 ноября 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе представитель административных истцов Дворкина А.Б, полагая решение суда незаконным и необоснованным, просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, недоказанность установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела. Повторяя доводы административного иска о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям статьи 1, части 5.1 статьи 30, статьи 65 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части фактов пересечения границ территории комплексного развития с обособленными контурами нескольких территориальных зон, характеристик спорной территории комплексного развития, отсутствия необходимого объема документации о комплексном развитии территории, апеллянт указывает на несогласие с позицией административного ответчика, поддержанной судом, о том, что поскольку решение о комплексной развитии спорной территории не принято, договор о комплексном развитии территории в соответствии со статьей 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации не заключен, то отражение данной территории в Правилах землепользования и застройки города Новосибирска в оспариваемой части не нарушает прав и законных интересов административных истцов. Вопреки выводам суда о недоказанности существования препятствий со стороны органа местного самоуправления в выдаче градостроительного плана земельного участка департаментом строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска 1 декабря 2023 года в выдаче данного плана было отказано со ссылкой на принятое решение о комплексном развитии территории, что подтверждает доводы административных истцов о наличии препятствий в реализации ими своих прав.

Кроме того, указывает, что судом не дана оценка доводам заявителей о невозможности проведения реконструкции принадлежащего им жилого дома, а также о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка и его застройки. Также, по мнению апеллянта, отказ суда в принятии в качестве доказательства заключения ООО "СПБ" не соответствует принципам состязательности и равноправия сторон.

Относительно доводов апелляционной жалобы мэрией города Новосибирска и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании административный истец Любас А.С. и представитель административных истцов Дворкина А.Б. доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представитель Совета депутатов города Новосибирска Звягина Ж.А, представитель мэра города Новосибирска, мэрии города Новосибирска и департамента строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска Надеин А.Ю, представитель мэрии города Новосибирска Ищенко А.А. возражали против удовлетворения жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии со статьей 2 Закона Новосибирской области от 2 июня 2004 года N 200-ОЗ "О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области" город Новосибирск наделен статусом городского округа.

Согласно статье 28 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года N 616, Совет депутатов города Новосибирска является представительным органом муниципального образования города Новосибирска.

К полномочиям Совета депутатов города Новосибирска относится утверждение Правил землепользования и застройки города Новосибирска (пункт 8 части 2 статьи 35 Устава города Новосибирска).

Как верно установлено судом, оспариваемый нормативный правовой акт с учетом внесенных в него изменений принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением процедуры принятия, опубликования и введения в действие и по этим основаниям не оспаривается.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи разработкой и утверждением документов территориального планирования, осуществляется Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 названного Кодекса, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Также им закреплено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить указанному Кодексу (части 1, 4 статьи 3); правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1); в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий (пункт 6 статьи 1); функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1); территориальными зонами являются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1); при этом территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9); документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9); составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30); при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами

территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34); на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, а также в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте (части 4, 5.1 статьи 30).

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющему стратегию градостроительного развития территорий и содержащему в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что административным истцам на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 624 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", с видом разрешенного использования - для эксплуатации индивидуального жилого дома.

На указанном земельном участке расположен жилой дом, также принадлежащий заявителям.

В соответствии с Генеральным планом, утвержденным решением Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 года N 824 (далее - Генеральный план), спорный земельный участок расположен в функциональной жилой зоне (100) - 80 %, а также в зоне транспортной инфраструктуры (405/1) - 20 %.

Согласно Правилам землепользования и застройки земельный участок расположен в территориальной зоне застройке жилыми домами смешанной этажности (Ж-1), в подзоне застройки жилыми домами смешанной этажности различной плотности застройки (Ж-1.1). В соответствии с пунктом 37 Правил землепользования и застройки градостроительный регламент подзоны Ж-1.1 территориальной зоны Ж-1 предусматривает возможность размещения в ней среднеэтажной и многоэтажной жилой застройки, индивидуальных жилых домов и улично-дорожной сети.

Спорный земельный участок также включен в границы территорий, предусматривающих осуществление комплексного развития территории согласно приложению 144 (ранее приложение 15) к карте границ территорий, предусматривающих осуществление деятельности по комплексному развитию территории, ограниченной улицами Толстого, Маковского, Покатной, Бориса Богаткова, утвержденных Правилами землепользования и застройки (в редакции Решения N 501), с учетом границ территорий, включенных в карту границ территорий опережающего развития материалов по обоснованию Генерального плана города Новосибирска, являющихся приложением к Генеральному плану города Новосибирска, а также с учетом границ земельного участка и красной линии (частично попадает в территорию опережающего развития и в улично-дорожную сеть).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что границы территории, предусматривающей комплексное развитие территории, совпадают с границами границ территорий, включенных в границы территорий опережающего развития.

В пункте 34 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что комплексное развитие территорий - совокупность мероприятий, выполняемых в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории и направленных на создание благоприятных условий проживания граждан, обновление среды жизнедеятельности и территорий общего пользования поселений, муниципальных округов, городских округов.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории (пункт 9 статьи 1, пункт 4 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проанализировав положения градостроительного законодательства, содержание документов территориального планирования и градостроительного зонирования, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что Правила землепользования и застройки, устанавливающие территориальную зону в соответствии с указанной в Генеральном плане функциональной зоной, в оспариваемой части закону не противоречат, препятствий административным истцам в использовании принадлежащего им земельного участка по целевому назначению не создают.

Указанная территориальная зона допускает использование земельного участка заявителей в соответствии с установленными для него видом разрешенного использования, в связи с чем само по себе отнесение земельного участка к спорной территории прав, свобод и законных интересов административных истцов не нарушает, а доказательств того, что факт отнесения спорного земельного участка к названной территориальной зоне препятствует реализации прав административных истцов в материалы настоящего дела не представлено, отказ в выдаче градостроительного плана, полученный после рассмотрения дела по существу, об этом не свидетельствует.

Судом установлено, что невнесение спорного земельного участка границы территории, предусматривающей комплексное развитие, привело бы к невозможности развивать эту территорию комплексно и способствовало бы созданию инвестиционной привлекательности для строительных компаний, что недопустимо на данной территории, поскольку строительство многоэтажного дома повлечет проблемы с нехваткой объектов социальной инфраструктуры на территории с уже сложившейся плотной застройкой и нехваткой мест в детских садах и школах.

Кроме того, исключение земельного участка из территории приведет к правовой неопределенности, так как в дальнейшем создаст проблемы с изъятием части территории для перспективного расширения важной улицы Лескова (после ввода в эксплуатацию четвертого моста через реку Обь).

Как следует из материалов дела, 22 сентября 2023 года комиссией по вопросам земельных отношений и застройки земельных участков на территории г. Новосибирска принято решение о резервировании земель в Октябрьском районе города Новосибирска для муниципальных нужд, а именно для перспективного расширения улицы Лескова.

Спорный земельный участок также расположен в границах проекта планировки территории, ограниченной улицами Ипподромской, Фрунзе, Доватора, Бориса Богаткова, Кирова, Восход, створом Октябрьского моста, береговой линией реки Оби, в Дзержинском, Октябрьском и Центральном районах, утвержденного постановлением мэрии города Новосибирска от 29 декабря 2017 года N 5846 (проект планировки "Восход"), частично в зоне планируемого размещения улично-дорожной сети.

Согласно проекту планировки на расчетный срок до 2030 года предусмотрено строительство участка магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения 2 класса по улице Лескова от улицы Ипподромской до улицы Автогенной длиной 2910 м.

В связи с тем, что оспариваемая часть Правил землепользования и застройки города Новосибирска утверждена с учетом границ территорий, включенных в карту границ территорий опережающего развития согласно Генеральному плану города Новосибирска, который административными истцами не оспаривался, а также с учетом границ спорного земельного участка и красной линии, то комплексное развитие территории не препятствует осуществлению строительства элемента планировочной структуры объекта транспортной инфраструктуры - улицы Лескова.

Нарушений положений части 5.1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающей, что установление границы таких территорий возможно по границам одной или нескольких территориальных зон, вопреки утверждениям стороны административных истцов о многочисленных пересечениях обособленных контуров различных территориальных зон не установлено.

Судом правомерно не принято в качестве доказательства по делу представленное стороной административных истцов заключение ООО "СПБ" о необходимости пересмотра границ комплексного развития территории как не отвечающее признакам относимости и допустимости в рамках рассматриваемого административно-правового спора.

Ссылка апеллянта на то, что прилегающая к земельному участку заявителей территория, расположенная в том же элементе планировочной структуры, несмотря на принадлежность к той же территориальной зоне, в состав зоны комплексного развития территории не вошла, на законность выводов суда не влияет, поскольку сводится к оспариванию целесообразности определения границ зоны комплексного развития территории.

Как разъяснено в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Доводы апеллянта о том, что для отнесения определенной территории к территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию, необходимо соблюдение условий, указанных в статье 66 Градостроительного кодекса Российской Федерации, основаны на неверном истолковании норм материального права, поскольку нормы главы 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяют порядок и условия реализации положений генеральных планов и правил землепользования и застройки в части осуществления деятельности по комплексному развитию территории.

По смыслу приведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации принятию решения о комплексном развитии территории, его реализации предшествует установление в правилах землепользования и застройки территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию, а соблюдение требований статей 66-70 Градостроительного кодекса Российской Федерации необходимо при принятии решения о комплексном развитии территории по инициативе уполномоченного органа власти или правообладателя земельного участка.

При таких обстоятельствах оснований проверять Правила землепользования в оспариваемой части на предмет соответствия нормам главы 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации у суда не имелось.

Как верно указано в обжалуемом судебном акте, оспариваемая норма определяет лишь территорию, в границах которой предполагается установление особого правового режима, направленного на изменение или прекращение существующих правоотношений и комплексное градостроительное развитие данной территории, связанное, в том числе, с возможным сносом, строительством или реконструкцией объектов капитального строительства или возможным принудительным ограничением и (или) изъятием этих объектов недвижимости для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории.

В настоящее время решение о комплексном развитии территории, в границах которой согласно Правилам землепользования и застройки находится спорный земельный участок, не принято, договор о комплексном развитии территории не заключен, документация по планировке в отношении этой территории не подготовлена и не утверждена, в связи с чем права и законные интересы административных истцов не нарушаются.

Одними из принципов законодательства о градостроительной деятельности являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Соответственно в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Как установлено судом, именно такая конфигурация границ территорий, предусматривающих осуществление деятельности по комплексному развитию территории, которая отражена в оспариваемом приложении к карте границ территорий Правил землепользования и застройки, направлена на приоритет общественных интересов жителей города Новосибирска в целях благоприятных условий их проживания.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, по существу повторяют позицию в суде первой инстанции, которой судом дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем являются несостоятельными.

При рассмотрении административного дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, в связи с чем основания для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 20 ноября 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административных истцов Дворкиной А.Б. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Новосибирский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 18 марта 2024 года.