Письмо Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 27 марта 2024 г. по делу N 8а-1564/2024[88а-2641/2024]

ПЯТЫЙ КАССАЦИОННЫЙ СУДОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Дело N 88А-2641/2024 N 2а-189/2023г. Пятигорск 27 марта 2024 годаСудебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Белоусовой Ю.К, Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Арзгирского муниципального округа Ставропольского края на решение Арзгирского районного суда Ставропольского края от 11.07.2023 с учётом определения суда об исправлении описки от 29.08.2023, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26.10.2023 по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Арзгирского района Ставропольского края в защиту прав и интересов неопределённого круга лиц к администрации Арзгирского муниципального округа Ставропольского края о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, а также возражения против удовлетворения кассационной жалобы прокурора Отдела Генеральной прокуратуры Колячкиной И.В, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Арзгирского района Ставропольского края обратился в Арзгирский районный суд Ставропольского края с административным исковым заявлением в защиту прав и интересов неопределённого круга лиц к администрации Арзгирского муниципального округа Ставропольского края о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения, в котором просил признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер к ликвидации свалки отходов на земельном участке в границах кадастрового квартала 26:10:060105, расположенном на территории Арзгирского района Ставропольского края в 1 км на северо-восток от п.Чограйский (географические координаты 45.351699, 44.593104), общей площадью более 5 га; возложить обязанность на администрацию не позднее 01.02.2024 разработать проект рекультивации земель, нарушенных в результате размещения отходов на земельном участке в границах кадастрового квартала 26:10:060105, расположенном на территории Арзгирского района Ставропольского края в 1 км на северо-восток от п.Чограйский (географические координаты 45.351699, 44.593104), общей площадью более 5 га, и произвести рекультивацию земель, нарушенных в результате размещения отходов на вышеуказанном земельном участке, не позднее двух лет со дня разработки проекта рекультивации земель. Решением Арзгирского районного суда Ставропольского края от 11.07.2023, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26.10.2023, административные исковые требования удовлетворены в полном объёме.

Не согласившись с постановленными судебными актами, административный ответчик обжаловал их в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос об их отмене и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование кассационной жалобы приводит доводы о незаконности судебных решений, как принятых с нарушением норм материального и процессуального права, регулирующих спорные правоотношения, указывает, что земельный участок находится на землях, государственная собственность на которые не разграничена, суды не учли указания Конституционного Суда Российской Федерации, содержащиеся в Постановлении N 27-П от 30.05.2023.Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 13.02.2024.В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.Исследовав материалы дела, изучив изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.Как следует из материалов дела, прокуратурой Арзгирского района Ставропольского края по заданию прокуратуры Ставропольского края проведена проверка соблюдения требований природоохранного законодательства, регламентирующего обращение с твёрдыми бытовыми отходами.По результатам проведённой проверки при обследовании территории земельного участка в границах кадастрового квартала 26:10:060105, расположенного на территории Арзгирского района Ставропольского края в 1 км на северо-восток от п.Чограйский (географические координаты 45.351699, 44.593104), общей площадью более 5 га, размещены отходы производства и потребления, трупы скота, иные органические и неорганические отходы, что подтверждается представленным фотоматериалом.Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости указанный земельный участок не выделен, на кадастровый учёт не поставлен, право собственности на него не зарегистрировано, расположен в границах Арзгирского района Ставропольского края.В соответствии со свдениями, представленными административным ответчиком, указанный земельный участок по координатам относится к

землям сельхозназначения и входит в Зону сельскохозяйственного использования. 11.10.2017 распоряжением главы администрации муниципального образования Чограйского сельсовета Арзгирского района Ставропольского края N 115-р запрещено временное складирование мусора на территории Чограйского сельсовета на расстоянии 1 км восточнее пос.Чограйский, площадью 5 га и в не предназначенных для этой цели местах. 27.08.2021 в адрес начальника территориального отдела администрации Арзгирского муниципального округа Ставропольского края в п.Чограйском внесено представление N7-84-2021 об устранении выявленных нарушений природоохранного законодательства, на которое 10.09.2021 дан ответ N 147/01-12 о том, что за ненадлежащее выполнение своих должностных обязанностей к дисциплинарному взысканию привлечён старший экономист территориального отдела администрации Арзгирского муниципального округа Ставропольского края в п.Чограйском.В нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований, регламентирующих порядок сбора, складирования, использования, сжигания, переработки и обезвреживания, транспортировки, захоронения и иного обращения с отходами производства и потребления Администрация допустила организацию несанкционированной свалки твёрдых бытовых отходов на спорном земельном участке и не обеспечила надлежащее содержание указанной территории, свалка не ликвидирована.Данные обстоятельства явились основанием к обращению прокурора в интересах неопределённого круга лиц в суд с настоящим иском. Статьей 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" закреплено, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Исходя из предписаний пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом; органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных поименованным пунктом; органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом.Согласно части 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.Подпунктом 24 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального округа относятся участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами, в соответствии с пунктом 18 которых собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения

твердых коммунальных отходов с региональным оператором.В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения муниципального района (округа) относится организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.Из представленных доказательств следует, что несанкционированная свалка бытовых отходов не ликвидирована, по настоящее время и представляет собой несанкционированное размещение твердых коммунальных отходов располагается на землях, государственная собственность которых не разграничена, в границах муниципального образования Арзгирского муниципального округа Ставропольского края.Отклоняя довод ответчика о том, что на орган местного самоуправления не может быть возложена обязанность ликвидации выявленного места размещения твердых коммунальных отходов, суды указали, что именно на орган местного самоуправления законом возложена обязанность по регулярной очистке от отходов в соответствии экологическими, санитарными и иными требованиями территории муниципальных образований, при этом, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящий отходы не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых отходы находятся.В данном случае с выводами судебных инстанций согласиться нельзя по следующим основаниям.Возражая против иска прокурора, ответчик в лице администрации Арзгирского муниципального округа Ставропольского края ссылался, в том числе, на отсутствие финансовых резервов и финансового обеспечения из регионального и федерального бюджетов на цели по ликвидации несанкционированных мест размещения отходов на территории муниципального округа.

Судебными инстанциями этим доводам ответчика оценка не приведена, суд первой инстанции данные доводы не учел, а суд апелляционной инстанции, проверяя дело, к тому же оставил без внимания правовую позицию на этот счет, изложенную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 N 27-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", а также пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования "Городское поселение город Кодинск Кежемского муниципального района Красноярского края" и администрации Новосибирского района Новосибирской области".В названном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации указано, что положения статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 42, 130 (часть 1), 132 (части 1 и 3) и 133, в той мере, в какой они, применяемые совокупно или

обособленно, являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда этот орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования:на земельных участках, находящихся в государственной собственности, поскольку не обеспечено финансирование (либо - если доказано, что твердые коммунальные отходы размещены преимущественно населением данного муниципального образования, - справедливое гарантированное софинансирование) Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации исполнения органами местного самоуправления указанной обязанности;на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, при этом отсутствуют как прямое указание в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации таких мест на указанных землях и земельных участках, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, так и закон субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов;притом, что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.В этой связи Конституционным Судом Российской Федерации федеральному законодателю

предписано, исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести изменения в действующее правовое регулирование, в том числе определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.Конституционным Судом Российской Федерации установлено, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 резолютивной части настоящего Постановления, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Неисполнение такого судебного решения до получения из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации соответствующего финансирования или справедливого (в объеме, не менее установленного в судебном решении) софинансирования и до истечения разумного срока на использование соответствующих средств по целевому назначению не должно быть основанием для взыскания с муниципального образования или органа местного самоуправления исполнительского сбора либо для применения ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения настоящего Постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регионального оператора на основании заключенного с ним договора):из федерального бюджета - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в федеральной собственности;из бюджета субъекта Российской Федерации - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях) - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.Конституционным Судом Российской Федерации определено, что такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.В информации Конституционного Суда Российской Федерации о данном постановлении доведено, что система обращения с отходами в России построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней власти. При этом принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации несанкционированных свалок, обнаруженных на землях в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности, четко не определены.

На органы местного самоуправления (МСУ) прямо не возложена обязанность по ликвидации таких свалок, их должностные лица не имеют права составлять протоколы об административных правонарушениях, привлекать к ответственности за нарушение земельного законодательства и выносить обязательные для исполнения предписания. Они также ограничены и в основаниях для проведения соответствующих проверок, то есть, обладают небольшим объемом полномочий в этой сфере. Однако на практике именно они несут ответственность за содержание земель, расположенных в их пределах, даже если госсобственность на эти земли не разграничена, а земельные участки не закреплены за конкретным пользователем.Задача по ликвидации несанкционированных свалок имеет общегосударственное значение, а потому в ее решении должны участвовать органы всех уровней власти. МСУ не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию таких свалок на участках, расположенных в границах соответствующих муниципальных образований, но принадлежащих государству, если собственник отходов (разместившее их лицо) не установлен. Наделение местных властей полномочиями в отношении таких земель и обязанность действовать от имени "государственного" собственника не могут рассматриваться как основание для возложения на них всей полноты ответственности за расчистку свалок (если только эти свалки не возникли вследствие умышленных действий муниципалов). Иное влекло бы нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также нарушение принципа единства системы публичной власти и прав граждан на осуществление местного самоуправления и благоприятную окружающую среду.Законодателю надлежит определить принадлежность, распределение и источники финансирования полномочий по ликвидации несанкционированных свалок.

До этого на местные власти может быть возложена соответствующая обязанность, но при условии определения судом - исходя из обстоятельств конкретного дела - объема необходимого финансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Если же муниципалитеты после провозглашения данного Постановления исполнят такие судебные решения и расчистят места несанкционированных свалок полностью за свой счет, то они имеют право на возмещение понесенных расходов за счет федерального бюджета и/или бюджета субъекта РФ. Тогда как такие обстоятельствами судами установлены не были, суды при рассмотрении иска прокурора установленные Конституционным судом обстоятельства не установили, круг лиц, участвующих в деле, не определили.

Принимая во внимание указанное правовое регулирование, которое не было учтено судами при рассмотрении дела, и то обстоятельство, что на период рассмотрения дела судами названное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации уже действовало и подлежало применению, - судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит состоявшиеся по делу судебные акты подлежащими отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.При новом рассмотрении судам надлежит учесть изложенное и принять по делу решение с учетом положений, приведенных в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 N 27-П.Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции ОПРЕДЕЛИЛА:решение Арзгирского районного суда Ставропольского края от 11.07.2023 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 26.10.2023 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арзгирский районный суд Ставропольского края.Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.Председательствующий Р.Ф. ФахретдиноваСудьи Ю.К. Белоусова Г.К. ЗайнуллинаМотивированное кассационное определение изготовлено 27.03.2024.