Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 февраля 2024 г. по делу N 8а-1378/2024[88а-3562/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Тиуновой Т.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края на решение Пермского краевого суда от 27 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2023 года по административному делу N 3а-9/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Коммунальные системы", заместителя прокурора Пермского края об оспаривании нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Пермского края в сфере накопления твердых коммунальных отходов.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения представителя Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края Шерстобитовой И.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, полагавшей кассационную жалобу необоснованной, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Коммунальные системы" оспорило приказы Региональной службы по тарифам Пермского края и Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края, регулирующие отношения в сфере определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов и устанавливающие расчетные единицы и категории объектов, расположенных на территории Пермского края, на которых образуются отходы и в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твердых коммунальных отходов, в части объединения таких категорий предприятий торговли, как "продовольственный магазин", "промтоварный магазин", "павильон", "супермаркет (универмаг)", "киоск", "рынки продовольственные и промтоварные, палатка", в одну - "предприятия торговли"

и установление для данной, вновь определенной, единой категории норматива, ранее установленной для такой категории, как "продовольственный магазин".

Заместитель прокурора Пермского края также обратился в суд с требованиями об оспаривании приказов Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края в части определения норматива накопления твердых коммунальных отходов для категории объектов "предприятия торговли", "продовольственный магазин".

Определением Пермского краевого суда от 28 ноября 2022 г. административные дела об оспаривании нормативных правовых актов объединены в одно производство.

Решением Пермского краевого суда от 27 января 2023 года, с учетом изменения его резолютивной части апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2023 г. требования общества и прокурора удовлетворены.

Признаны не действующими:

пункт 2 приложения к приказу Региональной службы по тарифам Пермского края от 20 июля 2018 года N СЭД-46-04-02-96 (в редакции приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 19 мая 2022 года N 24-04-01-04-132) со дня принятия данной редакции;

пункт 1 приложения к приказу Региональной службы по тарифам Пермского края от 20 июля 2018 года N СЭД-46-04-02-96 (в редакции приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 20 сентября 2022 года N 24-04-01-04-245) со дня принятия данной редакции;

пункт 2 приложения к приказу Региональной службы по тарифам Пермского края от 20 июля 2018 года N СЭД-46-04-02-97 (в редакции приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 19 мая 2022 года N 24-04-01-04-132) со дня принятия данной редакции;

пункт 1 приложения к приказу Региональной службы по тарифам Пермского края от 20 июля 2018 года N СЭД-46-04-02-97 (в редакции приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 20 сентября 2022 года N 24-04-01-04-245) со дня принятия данной редакции;

пункт 1.3 приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 29 сентября 2021 года N 24-04-46-129 со дня принятия;

пункт 1 приложения N 2 к приказу Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 20 сентября 2022 года N 24-04-01-04-245 со дня принятия;

пункт 2.4 приказа Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края от 19 мая 2022 года N 24-04-01-04-132 со дня принятия.

На Министерство жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края возложена обязанность опубликовать сообщение о решении суда и принять новые нормативные правовые акты, заменяющие нормативные правовые акты, признанные судом недействующими, с учетом доводов изложенных в мотивировочной части решения суда, в установленные судом сроки.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 21 декабря 2023 г.) Министерство жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края просит, изменить обжалуемые судебные акты, исключив из них ряд выводов:

из мотивировочной части решения суда первой инстанции -

"По мнению суда, объединение объектов в единую категорию "предприятия торговли" не свидетельствует об исполнении уполномоченным органом требований Правил N 269 в части определения категорий объектов, поскольку "предприятия торговли" это общее понятие, которое объединяет в себе несколько категорий, таких как "продовольственный магазин, промтоварный магазин, супермаркет, рынки и другие".

Избранный административным ответчиком принцип укрупнения категорий объективно исключает возможность формирования размера норматива, поскольку его расчет должен учитывать особенность формирования накопления ТКО конкретного вида объекта, тогда как "предприятия торговли" включают в себя несколько видов объектов с разными характеристиками и показателями в части образования ТКО.".

"Приведенная судом правовая позиция полностью соответствует и приложению N 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр, которым категории объектов предусмотрены в части конкретных объектов торговли - павильон, киоск, палатка, промтоварный магазин и другие.

Суд обращает внимание, что помимо Методических рекомендаций, на настоящее время актов, регламентирующих вопросы, связанные с определением нормативов накопления ТКО, нет, в то же время, указанные в данном случае Методические рекомендации утверждены надлежащим государственным органом - Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. Каких-либо сведений о том, что данные Методические рекомендации признаны недействующими либо не подлежащими применению в спорных правоотношениях, материалы дела не содержат. Следовательно, их применение при определении нормативов накопления ТКО уполномоченными органами исполнительной власти в данной сфере возможно, в том числе и в части определения круга категорий объектов".

Из мотивировочной части апелляционного определения -

"Судом в данном случае правомерно отмечено, что анализ образования норм накопления отходов в отношении одной категории магазинов - торговых объектов и распространение данного норматива на иные категории торговых объектов является необоснованным.

Кроме того, при определении единой категории объектов "предприятия торговли" административным ответчиком не учтены обстоятельства, что определение конкретного размера нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункт 6 Правил определения нормативов накопления ТКО N 269).

Объединение объектов в единую категорию "предприятия торговли" не свидетельствует об исполнении уполномоченным органом требований Правил N 269 в части определения категорий объектов, поскольку "предприятия торговли" это общее понятие, которое объединяет в себе несколько категорий, таких как "продовольственный магазин, промтоварный магазин, супермаркет, рынки и другие".

Избранный административным ответчиком принцип укрупнения категорий объективно исключает возможность формирования размера норматива, поскольку его расчет должен учитывать особенность формирования накопления ТКО конкретного вида объекта, тогда как "предприятия торговли" включают в себя несколько видов объектов с разными характеристиками и показателями в части образования ТКО."

По существу административный ответчик полагает, что полагает, что судами при рассмотрении дела дано неправильно толкование положений действующего законодательства, оспаривая выводы предшествующих судебных инстанций о том, что уполномоченный орган без должных правовых и фактических оснований объединил все ранее существовавшие категории предприятий торговли в одну категорию, объектов, на которых образуются отходы.

Заместителем прокурора края представлены возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно неё, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судами такого рода нарушений при рассмотрении настоящего дела не допущено.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Удовлетворяя административные исковые заявления, суды обоснованно исходили из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемых положений нормативных правовых актов имеется.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ, здесь и далее нормы приводятся в действовавшей на момент возникновения спорных отношений редакции).

При этом установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО) относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органов местного самоуправления поселений или городских округов в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации (абзац пятнадцатый статьи 6 Закона N 89-ФЗ; пункт 2 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269).

В пункте 3 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ закреплено, что нормативы накопления ТКО могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с ТКО, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 4 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 04.04.2016 N 269 (далее - Правила N 269), нормативы могут устанавливаться дифференцированно в отношении категорий объектов, на которых образуются отходы. Правила N 269 утратили силу в связи с изданием Постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2023 N 1390.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. Определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил N 269).

Норматив накопления ТКО определяется исходя из данных о массе и объеме ТКО и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу. Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов, на которых образуются ТКО, уполномоченным органом (пункты 13 и 14 Правил N 269).

Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) издан приказ от 28 июля 2016 г. N 524/пр "Об утверждении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов" (далее - Приказ), которым утверждены указанные методические рекомендации (далее - Методические рекомендации).

Из содержания Методических рекомендаций следует, что они разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 1).

Как указано в пункте 4 Методических рекомендаций, категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением N 1 к Методическим рекомендациям.

В приложении N 1 к Методическим рекомендациям приведены категории объектов, в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твердых коммунальных отходов, а также расчетная единица, в отношении которой устанавливается норматив (продовольственный магазин 1 кв. метр общей площади; промтоварный магазин 1 кв. метр общей площади; павильон 1 кв. метр общей площади; лоток 1 торговое место; палатка, киоск 1 кв. метр общей площади; торговля с машин 1 торговое место; супермаркет (универмаг) 1 кв. метр общей площади; рынки продовольственные 1 кв. метр общей площади; рынки промтоварные 1 кв. метр общей площади.)

Именно такого подхода при определении перечня категорий объектов, на которых образуются ТКО, и придерживался уполномоченный орган Пермского края в ранее действующем правовом регулировании.

Объединение всех категорий предприятий торговли в одну унифицированную категорию - "предприятия торговли", которое было осуществлено путем принятия оспариваемых актов и послужило основанием для обращения в суд с требованиями, которые были найдены судебными инстанциями обоснованными.

Оснований для того, чтобы не согласиться с такими выводами судов и исключить из обжалуемых судебных актов соответствующие выводы и суждения, Судебная коллегия не усматривает.

Проанализировав положения оспариваемых в части правовых актов, суд первой инстанции, с которым правомерно согласился суд апелляционной инстанции сделал обоснованный вывод об их противоречии законодательству об отходах производства и потребления, в оспариваемой части.

Целью установления нормативов накопления ТКО является приближение данных показателей к фактическим величинам образовании ТКО и соответственно определения справедливого уровня оплаты данной услуги.

Исходя из этого, Правилами N 269 предусмотрена процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений, причем применительно каждой категории объектов, на которых образуются отходы.

Предприятия розничной торговли подразделяются на различные типы предприятий, имеющих определенные характеристики, классифицируемые по площади торгового зала, методам продажи и/или формам торгового обслуживания покупателей, каждый из которых имеет хозяйственно-экономические особенности своей деятельности, безусловно влияющие и на параметры образования ТКО, что должно быть учтено при определении нормативов.

Несмотря на то, что возможность субъекта Российской Федерации устанавливать нормативы дифференцированно в отношении категорий объектов, на которых образуются отходы, такая дифференциация не может быть произвольной, а должна быть связана с определёнными объективными обстоятельствам, на которые Министерство жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края, в данном случае не указывает.

В этой связи, полученные с применением такого рода категорирования объектов величины нормативов, могут быть недостоверны.

На обоснованность данного вывода указывает и то обстоятельство, что по существу для всех ранее имевшихся категорий объектов установлена одна и та же расчетная единица, в отношении которой устанавливается норматив накопления твердых коммунальных отходов и величина такого норматива.

При таком положении, Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Опровергающих обоснованность позиции судов доводов кассационная жалоба не содержит.

С учетом изложенного, Судебная коллегия считает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций о признании вышеупомянутых нормативных правовых актов недействующими в оспариваемых частях, являются правильными и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

В целом, доводы кассационной жалобы повторяют доводы административного ответчика, приведенные при рассмотрении дела в судах обеих инстанций, которым дана надлежащая правовая оценка.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции и апелляционное определение, с учетом доводов кассационной жалобы, отмене или изменению в кассационном порядке не подлежат.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Пермского краевого суда от 27 января 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 21 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи