Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 февраля 2024 г. по делу N 8а-2412/2024[88а-4558/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Печенкиной Н.А. и Тетюева С.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Жилгражданстрой" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 18 декабря 2023 года по административному делу N 2а-2573/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Жилгражданстрой" (далее - ООО СЗ "Жилгражданстрой", общество) об оспаривании постановления администрации Чебаркульского городского округа от 09 июня 2023 года N 409 "Об отмене постановления администрации Чебаркульского городского округа от 19.09.2017 N 679".

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения директора ООО СЗ "Жилгражданстрой" Сабирова Р.Н, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей администрации Чебаркульского городского округа Корюковой А.А, министерства строительства и инфраструктуры Челябинской области - Малиновской С.М, Оносовой Е.А, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трошкиной А.В, полагавшей необходимым оставить обжалуемое апелляционное определение без изменения, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

постановлением администрации Чебаркульского городского округа (далее также - администрация) от 19 сентября 2017 г. N 679 утвержден проект планировки и межевания территории города Чебаркуль в районе улиц Больничная-Колхозная, подготовленный на основании договора N 1, заключенного 11 октября 2016 г. между ООО СЗ "Жилгражданстрой" и управлением муниципальной собственности администрации Чебаркульского городского округа о развитии застроенной территории г. Чебаркуля Челябинской области в районе улиц Больничная - Колхозная.

По результатам внеплановой проверки соблюдения администрацией требований градостроительного законодательства Министерством строительства и инфраструктуры Челябинской области (далее - министерство) 29 мая 2023 г. был составлен акт проверки N 146 и в адрес главы данного городского округа внесено предписание N 01-2023 об устранении нарушений законодательства о градостроительной деятельности.

Постановлением администрации от 09 июня 2023 г. N 409 указанное постановление было отменено.

ООО СЗ "Жилгражданстрой" обратилось в суд с административным исковым заявлением об оспаривании постановления администрации от 09 июня 2023 г. N 409 "Об отмене постановления администрации Чебаркульского городского округа от 19 сентября 2017 г. N 679" (далее - постановление от 19 сентября 2017 г. N 679).

Решением Чебаркульского городского суда Челябинской области от 29 августа 2023 г. административный иск удовлетворен частично, оспариваемое постановление признано незаконным.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 18 декабря 2023 г. решение суда первой инстанции отменено и принято по делу новое решение, которым в удовлетворении требований общества отказано.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 22 января 2024 г.) ООО СЗ "Жилгражданстрой" просит отменить судебный акт суда апелляционной инстанции, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права.

Считает, что проект планировки и межевания территории с учетом выявленных министерством нарушений мог быть скорректирован, выводы суда апелляционной инстанции об обратном, неверны, также как и выводы о том, что оспариваемое постановление не повлекло нарушение гражданских прав ООО СЗ "Жилгражданстрой".

Администрацией и министерством представлены возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено кассационным судом общей юрисдикции в отсутствие неявившихся лиц, поскольку неявка участвующих в деле лиц, своевременно извещенных судом кассационной инстанции о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, препятствием к рассмотрению жалобы не является.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения относительно неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), Судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции такого рода нарушений не допущено.

Во исполнение условий договора от 11 октября 2016 г. ООО СЗ "Жилгражданстрой" обеспечило подготовку проект планировки межевания территории.

Постановлением администрации от 19 сентября 2017 г. N 679 утвержден упомянутый проект планировки и межевания территории, в соответствии с которым образовано земельные участки, которые поставлены на государственный кадастровый учет и переданы обществу в аренду.

Согласно акту проверки от 29 мая 2023 г. N 146, в рамках реализации полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности осуществлена проверка соответствия муниципального правового акта законодательству о градостроительной деятельности, в ходе которой выявлен ряд нарушений, обозначенных в данном акте, в связи с чем министерством вынесено предписание, в котором указано на необходимость в срок до 10 июня 2023 г. обеспечить принятие мер по устранению нарушений градостроительного законодательства, указанных в акте.

По итогам рассмотрения указанного предписания было принято оспариваемое постановление.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ) по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 48 названного федерального закона муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2011 г. N 739-О-О, часть 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства.

Вместе с тем, орган местного самоуправления не вправе произвольно отменять свои постановления, послужившие основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей. Отменяющий акт должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Разрешая вопрос о законности оспариваемого акта и выясняя в связи с этим вопрос о том, нарушены ли права и законные интересы административного истца, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что у администрации имелись основания для принятия такого акта, отмена ранее принятого постановления в порядке самоконтроля не противоречит нормативным правовым актам, регулирующим возникшее правоотношение, и права общества не нарушает.

Оснований не согласиться с такими выводами не имеется.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (части 1 и 4 статьи 41 ГрК РФ).

Согласно части 6 статьи 41 ГрК РФ проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 данной статьи.

Как следует из части 6 статьи 41 ГрК РФ, подготовка проекта межевания территории может осуществляться в составе проекта планировки территории.

Основные требования к подготовке документации по планировке территории содержатся в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Она осуществляется помимо прочего на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов).

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2 статьи 42 ГрК РФ).

Основная часть проекта планировки территории включает в себя положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, (пункт 2 части 3 статьи 42 ГрК РФ).

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на схеме границ зон с особыми условиями использования территории в составе материалов по обоснованию проекта планировки территории в графической форме (пункт 6 части 4 статьи 42 ГрК РФ).

Согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно статье 41.1 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон. При подготовке документации по планировке территории до установления границ зон с особыми условиями использования территории учитываются размеры этих зон и ограничения по использованию территории в границах таких зон, которые устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (части 1 и 2).

Между тем как следует из материалов дела и установлено судами, зона санитарной охраны источников питьевого водоснабжения по отношению к источнику питьевого водоснабжения - озеру Чебаркуль на схеме границ зон с особыми условиями использования территории, не отображена.

В данном случае, сведений о том, что соблюдены требования санитарного режима второго пояса санитарной охраны, материалы дела не содержат.

Кроме того, в документации по планировке территории в нарушение пункта 2 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации не определены характеристики планируемого развития территории, включая характеристики объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, с учетом второго пояса зон санитарной охраны (пояса ограничений).

Данное противоречие послужило основанием для отмены постановления от 19 сентября 2017 г. N 679.

Приведенные выше нормы градостроительного законодательства, законодательства в сфере санитарного благополучия населения, с учетом фактических обстоятельств дела позволяют сделать вывод о том, что проект планировки и межевания был обоснованно отменен органом местного самоуправления, как не соответствующий вышеприведённым положениям ГрК РФ.

Вопреки доводам кассационной жалобы возможность сохранения ранее утвержденной ДПТ, в той или иной редакции, с учетом возможного вынесения изменений в такую документацию, не может быть предметом рассмотрения в рамках настоящего дела, в силу принципа разделения властей и положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установивших полномочия суда при разрешении указанной категории дел.

Суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия администрацией оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В данном случае порядок и процедура принятия решения об отмене муниципального правового акта в порядке самоконтроля не регламентируется нормами градостроительного законодательства, потому доводы административного истца о том, что ГрК РФ не предусматривает процедуру отмены ДПТ в административном порядке, несостоятельны.

Оснований полагать, что на основании ДПТ у общества возникли гражданские права, не имеется, поскольку предоставлению земельных участков в аренду осуществлено иными актами органа местного самоуправления.

Договоры аренды не расторгнуты, недействительными не признаны, срок действия договора о развитии застроенной территории продлен.

Доводы кассационной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судами при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку.

Обжалуемый судебный акт основан на анализе исследованных доказательств, мотивирован, соответствует материалам дела и требованиям законодательства, нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Оснований для отмены обжалуемого акта в порядке кассационного производства, не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Челябинского областного суда от 18 декабря 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Жилгражданстрой" - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Время рассмотрения кассационных жалоб кассационным судом общей юрисдикции исключается из указанного выше шестимесячного срока.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 12 марта 2024 года.

Председательствующий

Судьи