Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2024 г. по делу N 8а-1338/2024[88а-3863/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Евтифеевой О.Э, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Союз", поданную 28 декабря 2023 года, на решение Новосибирского областного суда от 28 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2023 года

по административному делу N 3а-3/2023 по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Союз" о признании недействующими в части нормативных правовых актов, Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, пояснения представителя кассатора Ворониной У.А, просившей удовлетворить кассационную жалобу, возражения на кассационную жалобу представителей ответчиков и заинтересованных лиц Поповой С.Н, Звягиной Ж.А, Надеина А.Ю, заключение прокурора Кадошникова С.О, просившего отказать в удовлетворении кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Общество с ограниченной ответственностью "СОЮЗ" (далее - ООО "СОЮЗ", общество, истец, кассатор) обратилось в Новосибирский областной суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просило признать недействующими:

- пункт 1.2.3 и приложение 4 решения Совета депутатов города Новосибирска от 12 июля 2022 года N 389 "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824 "О Генеральном плане города Новосибирска" (далее - Решение N 389);

- пункт 1.2.1 и приложение 1 решения Совета депутатов города Новосибирска от 12 июля 2022 года N 391 "О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.06. 2009 N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска" (далее - Решение N 391) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" к территориальной зоне Р-5 ("лесной парк"), а также пункт 2 данного решения в части слов "Решение вступает в силу на следующий день после его официального опубликования".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что Решением N 389 изменены функциональные зоны земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" с зоны территорий рекреационных сооружений на зону рекреационного назначения с новым индексом 600/2, земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" - с жилой и деловой зоны на зону рекреационного назначения с индексом 600/2, а Решением N 391 карта градостроительного зонирования территории города Новосибирска изложена в редакции, согласно которой земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" отнесены к территориальной зоне Р-5 ("лесной парк"). ООО "СОЮЗ" является правообладателем указанных земельных участков, в отношении которых оспариваемыми нормативными правовыми актами изменены функциональная и территориальная зоны.

Общество полагало, что оспариваемые нормативные акты противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, при их принятии нарушена процедура в части несоблюдения требований статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний, проекты оспариваемых решений приняты в первом чтении без возможности внесения в них поправок субъектами, наделенными данным правом, решение Правительства Новосибирской области о необходимости создания особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ) регионального значения в перечень оснований, при которых такие обсуждения и слушания не проводятся, не относится, при выборе процедуры внесения изменений в градостроительную документацию оценка целям зонирования не дана, позиция жителей города Новосибирска не выяснялась. В результате реализации решения о создании ООПТ путем установления новых зон рекреационного значения с индексом 600/2 в отношении названных земельных участков экономическая деятельность Общества в части жилищного строительства на данных участках стала невозможна, при этом Обществом осуществлены значительные капитальные вложения на освоение объектов недвижимости. Спорные земельные участки не входят ни в Новосибирское городское лесничество, ни в Новосибирское Академическое лесничество и не соответствуют по своему значению характеристикам ООПТ, в том числе ООПТ регионального значения "лесной парк", поскольку в границах земельных участков расположены коммунальные линейные объекты, многоквартирные дома, нежилые здания и иные объекты капитального строительства.

Изменение функционального зонирования территории, ограничивающее права административного истца, не имеет объективного обоснования, не основано на соблюдении баланса частных и публичных интересов, является произвольным и нарушает положения градостроительного законодательства, Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", осуществлено без учета состоявшихся судебных решений по делам N N 3а-66/2021, 3а-75/2021, 3а-12/2022.

Кроме того, административный истец указал, что порядок вступления в законную силу Решения N 391, установленный пунктом 2 данного решения на следующий день после его официального опубликования, противоречит положениям Федеральных законов от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 12 июля 2022 года N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" о сроках вступления в законную силу нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, которые связаны в том числе с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках муниципального контроля, привлечения к административной ответственности и прочих условий. Введение Решением N 391 новой территориальной зоны влечет установление градостроительных регламентов с особыми запретами и ограничениями, соблюдение которых является предметом муниципального земельного контроля. Дополнение Генерального плана города Новосибирска и Правил землепользования и застройки города Новосибирска новой функциональной зоной с индексом 600/2 и новой территориальной зоной Р-5 адресно для участков ООО "СОЮЗ", являющегося субъектом экономической деятельности, по мнению заявителя, относится к числу коррупциогенных факторов, поскольку данные изменения введены выборочно по усмотрению государственных органов и органов местного самоуправления (их должностных лиц). Изменение функционального зонирования территории оспариваемыми нормативными правовыми актами лишило Общество возможности осуществлять основной вид деятельности по ОКВЭД "41.2 Строительство жилых и нежилых зданий", чем нарушены его права и законные интересы.

Решением Новосибирского областного суда от 28 апреля 2023 года (далее-решение суда первой инстанции), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2023 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) в удовлетворении иска отказано.

Кассатор просит судебные акты отменить, как принятые с нарушением норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов кассатор ссылается на то, что судами не учтен преюдициальный характер судебных актов, принятых по ранее рассмотренным спорам.

Кассатор настаивает на том, что вступившими в законную силу решениями судов общей юрисдикции и арбитражного суда установлены следующие имеющие преюдициальное значения обстоятельства: с момента принятия Генплана 2007 года и до внесения в июле 2022 года оспариваемых в настоящем деле изменений земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" находились в функциональной зоне, правовой режим которой не определен, участок с кадастровым номером "данные изъяты" - зоне многоэтажной застройки; на момент внесения оспариваемых изменений в ПЗЗ города Новосибирска земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" находились в территориальной зоне Ж-3 (зона застройки среднеэтажными жилыми домами), ООО "СОЮЗ" приступил к их освоению; земельные участки не расположены в Заельцовском бору, поскольку ни один нормативный правовой акт на период принятия оспариваемых нормативных актов не устанавливал его границы; для целей создания ООПТ федеральным законом предусмотрен механизм резервирования земельных участков, в результате реализации которого правообладатели земельных участков, вступающих в противоречие по правовому режиму с будущей ООПТ, должны получить предварительное и равноценное возмещение (ч. 5 ст. 95 ЗК РФ); ООО "СОЮЗ" не смогло изменить вид разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" в ЕГРН из-за решений регистрирующего органа, признанных незаконными в судебном порядке; ООО "СОЮЗ" полностью завершило стадию проектирования указанных земельных участков и обратилось за разрешением на строительство комплексной среднеэтажной жилой застройки, в выдаче которого, как установилсуд, незаконно отказано.

Кассатор ссылается на то, что Приказами Федерального агентства лесного хозяйства от 29.04.2011 N 148, от 13.02.2020 N 175 были установлены границы Новосибирского городского лесничества, включая Заельцовский лесохозяйственный участок, в который земельные участки ООО "СОЮЗ" никогда не входили; в настоящее время постановлением мэрии города Новосибирска от 30.12.2022 N 4889 определены актуальные границы городских лесов, к которым участки ООО "СОЮЗ" также не отнесены.

Кассатор полагает, что нарушение нормы части 2 статьи 64 КАС РФ допущено и при отказе учитывать заключения филиала ФБУ "Рослесозащита" - "Центр защиты леса Новосибирской области" от 27.09.2021 и ФГБОУ ВО Новосибирский Государственный Аграрный Университет от 05.09.2022 о несоответствии участков ООО "СОЮЗ" признакам особо охраняемой природной территории, установленным частью 1 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" суд отказался принимать выводы заключений, вновь "учитывая местоположений спорных земельных участков в районе территории Заельцовского бора" (абз. 4 стр. 13 апелл. опред.), допустив тем самым конфликт судебных актов.

В обоснование позиции о нарушении судами норм материального права кассатор ссылается на то, что поскольку оспариваемыми решениями одновременно вносились изменения в Генплан города и Правила землепользования и застройки, орган местного самоуправления обязан был комплексно учесть требования части 1 статьи 30 ГрК РФ.

По утверждению кассатора суд признав, что с учетом норм части 1 статьи 9, части 1 статьи 30 ГрК РФ, необходимо руководствоваться фактическим землепользованием, однако использовал сведения о землепользовании 17-летней давности (абз. 1 стр. 14 апелл. опред.), а не сведения текущего характера.

Обосновывая названную позицию кассатора ссылается на решение арбитражного суда по делу N А45-6000/2023 согласно содержанию которого по утверждению кассатора ООО "Союз" завершило стадию проектирования объекта капитального строительства "Комплексная застройка по Дачному шоссе в Заельцовском районе г. Новосибирска" "Многоквартирные среднеэтажные дома с объектами обслуживания жилой застройки и автостоянками" на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты" и обратилось за разрешением, предусмотренным статьей 51 ГрК РФ.

По утверждению кассатора названное решение арбитражного суда определяет актуальное фактическое землепользование.

Также судом по мнению кассатора нарушены положения пунктов 2 и 3 части 1 статьи 30 ГрК РФ, согласно которым назначением правил землепользования и застройки служит обеспечение прав и законных интересов правообладателей земельных участков и создание условий для планировки территорий муниципальных образований.

Применительно к указанным нормам суд по утверждению кассатора не учел установленную до сих пор постановлением мэрии от 21.06.2019 N 2242 в проекте планировки зону планируемого размещения объектов -Ж-3 зона застройки среднеэтажными жилыми домами, к реализации которой ООО "СОЮЗ" приступило.

По утверждению кассатора выводы судов о том, что функциональная зона рекреационного назначения определена не произвольно, нарушает нормы частей 6-8 статьи 23 ГрК РФ.

В обоснование названной позиции кассатор цитирует положения ГрК РФ согласно содержанию которого к генеральному плану в обязательном порядке прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт, перечень определен исчерпывающим образом частями 6-8 статьи 23 ГрК РФ, среди которых решение о необходимости создания особо охраняемой природной территории отсутствует.

Кассатор настаивает на том, что обжалуемые положения Генплана и ПЗЗ изменили "неугодный" правовой режим земельных участков ООО "СОЮЗ" - до создания особо охраняемой природной территории регионального значения (далее-ООПТ) и в обход норм о резервировании, что позволило уклонится от компенсации частным собственникам потерь, вызванных созданием ООПТ.

По мнению кассатора судами не учтено, что частная собственность - такое же охраняемое Конституцией РФ право, как и право на благоприятную окружающую среду, средством достижения справедливого баланса между общественными интересами и правами частного лица при создании ООПТ служит изъятие земельных участков с предварительной и равноценной компенсацией.

В пояснениях, представленных в суд кассационной инстанции 27.02.2024 кассатор также настаивает на удовлетворении кассационной жалобы, полагает, что выводы судов противоречат кассационному определению Восьмого кассационного суда общей юрисдикции по делу N 3а-66/2021, которым признана недействующей норма Закона Новосибирской области от 25.02.2021 N 59-ОЗ.

В судебном заседании кассатор настаивал на удовлетворении кассационной жалобы.

Представители ответчиков и заинтересованных лиц просили отказать в удовлетворении кассационной жалобы по мотивам, изложенным в поданных возражениях.

Прокурор просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы по мотивам, изложенным в возражениях, поданных прокуратурой Новосибирской области.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Как разъяснено в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 г. N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются (часть 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). Однако если обжалуемая часть судебного акта обусловлена другой его частью или иным судебным актом, вынесенным по этому же административному делу, которые не обжалуются, то эта необжалованная часть судебного акта или необжалованный судебный акт также подлежат проверке судом кассационной инстанции.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами не допущено.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Как правильно указала апелляционная инстанция законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Документом градостроительного зонирования муниципального образования являются правила землепользования и застройки, а документом территориального планирования - генеральный план городского округа (пункт 8 части 1 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план, в частности, содержит карту функциональных зон, также границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В правилах землепользования и застройки устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений; составной частью Правил является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 8 части 1 статьи 1, пункт 2 части 2 и часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 2 Закона Новосибирской области от 2 июня 2004 года N 200-ОЗ "О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области" город Новосибирск наделен статусом городского округа.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.

Генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в него утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления (часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 28 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года N 616, Совет депутатов города Новосибирска является представительным органом муниципального образования города Новосибирска. Совет депутатов города Новосибирска состоит из пятидесяти депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Совет депутатов города Новосибирска в пределах своих полномочий принимает нормативные и иные правовые решения (части 1, 4, 5).

Совет депутатов города Новосибирска по вопросам, отнесенным к его полномочиям федеральными законами, законами Новосибирской области и настоящим Уставом, принимает решения. Решения Совета депутатов города Новосибирска, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Новосибирска, принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов Совета депутатов города Новосибирска, если иное не установлено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (части 1, 3 статьи 55 Устава города Новосибирска).

К полномочиям Совета депутатов города Новосибирска относится утверждение Генерального плана города Новосибирска, Правил землепользования и застройки города Новосибирска (пункт 8 части 2 статьи 35 Устава города Новосибирска).

Мэр города Новосибирска о принимает решения о подготовке проекта генерального плана города Новосибирска, проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска (пункт 24 части 1 статьи 38 Устава города Новосибирска).

В ходе судебного разбирательства установлено, что решением Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 года N 824 утвержден Генеральный план города Новосибирска (далее - Генеральный план).

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 12 июля 2022 года N 389 внесены изменения в Генеральный план, согласно которым (п. 1.2.3) в приложении 3 функциональные зоны в кадастровом квартале "данные изъяты" в границах территории изменены на зону рекреационного назначения с индексом 600/2, жилую зону с индексом 100/1 согласно приложению 4.

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 24 июня 2009 года N 1288 утверждены Правила землепользования и застройки города Новосибирска (далее - Правила землепользования и застройки).

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 12 июля 2022 года N 391 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Новосибирска, согласно пункту 1.2.1 указанного решения в приложении 2 зона отдыха и оздоровления (Р-3) в границах территории изменена на зону объектов лесного парка (Р-5) согласно приложению 1.

Пунктом 2 Решения N 391 предусмотрено, что решение вступает в силу на следующий день после его официального опубликования.

Указанные Решения N N 389, 391 опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации города Новосибирска http://www.nskpravo.info 21 июля 2022 года, а также в периодическом печатном издании "Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска" от 21 июля 2022 года N 32, что соответствует положениям части 4 статьи 51 Устава города Новосибирска.

Правильно применив нормы права суд первой инстанции, чья позиция поддержана судом апелляционной инстанции, пришел к обоснованному выводу о том, что что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в установленной форме, опубликованы в установленном порядке, что сторонами не оспаривалось.

Судом первой инстанции установлено, что ООО "СОЮЗ" принадлежат на праве собственности земельные участки: с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес", площадью 38 218 +/- 68 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: общественное питание (4.6) - рестораны, кафе, бары; с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес", площадью 38 250 +/- 68 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: общественное питание (4.6) - рестораны, кафе, бары; а также на праве аренды по договору от 15 декабря 2016 года N 127273р (с учетом дополнительного соглашения от 22 сентября 2017 года) земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес", площадью 39 629 +/- 70 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: базы отдыха; детские и юношеские спортивные клубы, школы; физкультурно-спортивные, оздоровительные объекты, в том числе спортивные комплексы, залы, катки, бассейны, фитнесс-центры; гостиницы; медицинские пункту; аптеки; объекты общественного питания; трансформаторные подстанции.

В результате принятия оспариваемых решений Совета депутатов были изменены функциональная зона в кадастровом квартале "данные изъяты", в котором расположены спорные земельные участки, с зоны территорий рекреационных сооружений на зону рекреационного назначения с индексом 600/2, жилую зону с индексом 100/1 (согласно Решению N 389), а также зона отдыха и оздоровления (Р-3) изменена на зону объектов лесного парка (Р-5) (согласно Решению N 391).

Оценивая доводы общества о несоблюдении порядка внесения изменений в оспариваемые нормативные правовые акты, суд первой инстанции нарушений установленной градостроительным законодательством процедуры принятия, влекущих признание их недействующими, не установил, апелляционная инстанция позицию суда первой инстанции поддержала, правильность выводов судов подтверждается следующими нормативными положениями.

Порядок внесения изменений в генеральный план установлен статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки - статьями 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 19 мая 2022 года принято постановление мэрии города Новосибирска N 1624 "О подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план города Новосибирска, утвержденный решением Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824".

27 мая 2022 года принято постановление мэрии города Новосибирска N 1732 "О подготовке проекта о внесении изменений в Генеральный план города Новосибирска, утвержденный решением Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824".

Проект рассмотрен комиссией по вопросам внесения изменений в Генеральный план города Новосибирска, которой 3 июня 2022 года даны рекомендации о внесении предлагаемых изменений в Генеральный план города Новосибирска или об отклонении таких предложений. Комиссией рассмотрены предложения, в том числе ООО "СОЮЗ" о сохранении существующего функционального зонирования в отношении земельных участков Общества, которые отклонены.

3 июня 2022 года материалы проекта о внесении изменений в Генеральный план опубликованы в ФГИС ТП для согласования с Правительством Новосибирской области.

1 июля 2022 года Правительством области подготовлено заключение о согласии с проектом внесения изменений в Генеральный план города Новосибирска, которое направлено мэру города Новосибирска письмом от 5 июля 2022 года.

19 мая 2022 года также принято постановление мэрии города Новосибирска N 1625 "О подготовке проекта решения Совета депутатов города Новосибирска "О внесении изменений в решение Совета депутатов от 24.06.2009 N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска".

Проект рассмотрен комиссией по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Новосибирска, которой дано заключение от 30 мая 2022 года N 240.

Комиссией было также рассмотрено предложение ООО "СОЮЗ" об изменении территориальных зон, которое было отклонено как не соответствующее планируемому развитию функциональных зон.

25 июля 2022 года вынесено постановление мэрии города Новосибирска N 2511 "Об отклонении предложения о внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 N 1288 "О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска".

Проекты оспариваемых решений были также рассмотрены на совместном заседании постоянных комиссий Совета депутатов города Новосибирска по градостроительству, по муниципальной собственности и внесены на рассмотрение сессии Совета депутатов.

На основании письма мэра города Новосибирска от 6 июля 2022 года проекты решений были рассмотрены на внеочередной сессии Совета депутатов города Новосибирска 12 июля 2022 года.

В соответствии с частью 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022 года N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 58-ФЗ) предусмотрена возможность установления в 2022, 2023 годах нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду со случаями, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, случаев утверждения проектов генеральных планов, планов землепользования и застройки, внесения в них изменений без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

В соответствии с данной правовой нормой федерального закона Правительством Новосибирской области 1 апреля 2022 года принято постановление N 145-п "Об установлении случаев утверждения проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, внесения изменений в указанные проекты без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний" (далее - Постановление N 145-п).

Постановлением Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 года N 217-п в Постановление N 145-п внесены изменения, согласно которым проведение общественных обсуждений или публичных слушаний в случае внесения изменений в проекты генеральных планов, проекты правил землепользования и застройки не требуется, в том числе в случае внесения изменений в названные акты в целях реализации решений о создании, преобразовании, необходимости создания особо охраняемых природных территорий, принятых в соответствии с действующим законодательством (пункт 5).

Указанное постановление Правительства Новосибирской области от 16 мая 2022 года N 217-п "О внесении изменений в постановление Правительства Новосибирской области от 01.04.2022 N 145-п" являлось предметом судебной проверки по административному делу N 3а-68/2022, решением по которому от 6 октября 2022 года, вступившим в законную силу, в удовлетворении требований о признании данного постановления недействующим было отказано.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что применительно к обстоятельствам настоящего дела проведение общественных обсуждений или публичных слушаний при принятии оспариваемых решений вопреки позиции истца не требовалось.

Как следует из материалов дела административный истец реализовал свое право, обратившись с предложениями о внесении изменений в проекты оспариваемых решений, которые были рассмотрены, и по ним приняты соответствующие решения.

Получили надлежащую правовую оценку доводы истца о нарушении процедуры принятия нормативных правовых актов, выразившемся в рассмотрении проектов решений на одной сессии Совета депутатов в двух чтениях.

В соответствии с частью 12 статьи 74 Регламента Совета депутатов города Новосибирска, утвержденного решением городского Совета Новосибирска от 25 октября 2005 года N 118, если по итогам голосования проект решения в сфере градостроительной деятельности принят в первом чтении, то председательствующий ставит на голосование вопрос о его принятии во втором чтении. Если по итогам голосования проект решения в сфере градостроительной деятельности не принят во втором чтении, то такой проект решения считается отклоненным и направляется на доработку мэру города Новосибирска.

Согласно протоколу внеочередной сессии Совета депутатов города Новосибирска от 12 июля 2022 года проекты оспариваемых решений были приняты в первом чтении и на голосование был поставлен вопрос об их принятии во втором чтении, по итогам голосования проекты решений были приняты во втором чтении, что соответствует положениям части 12 статьи 74 Регламента.

Разрешая административно-правовой спор по существу, суд первой инстанции также не установилнесоответствия оспариваемых нормативных правовых актов иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Выводы суда о том, что функциональная и территориальная зоны в границах земельных участков, правообладателем которых является ООО "СОЮЗ", установлены не произвольно, с учетом ранее существовавшего положения, являются правильными и мотивированными, соответствуют обстоятельствам дела и нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1 статьи 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Как правильно указал суд апелляционной инстанции законодательством о градостроительной деятельности установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию и долгосрочные ориентиры градостроительного развития территорий. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования его генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Как установлено судом первой инстанции основанием для принятия оспариваемых нормативных правовых актов послужили, в том числе Закон Новосибирской области от 26 сентября 2005 года N 325-03 "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области", постановление Правительства Новосибирской области от 16 августа 2021 года N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области", из анализа которых следует, что целью их принятия является необходимость сохранения лесов, иных природных объектов для создания благоприятных условий для отдыха жителей Новосибирской области.

В Генеральном плане города Новосибирска, утвержденном решением Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 года N 824, постановлении мэрии города Новосибирска от 24 ноября 2014 года N 10259 Заельцовский бор определялся как природный фактор города Новосибирска, важная составная часть природно-экологического каркаса города, подлежащий сохранению.

Материалы дела подтверждают тот факт, что территориально спорные земельные участки располагаются в зоне Заельцовского бора Заельцовского района города Новосибирска, являющегося важным природным объектом для города, в связи с чем на данную территорию также распространяются цели сохранения лесных, иных насаждений, имеющих рекреационное значение в интересах всех жителей Новосибирской области, в целях удовлетворения их потребностей на комфортную среду.

Как правильно указал суд апелляционной инстанции доводы о том, что на момент принятия оспариваемых решений еще не было принято решение о создании ООПТ, а только принято решение о необходимости ее создания, выводов суда не опровергают, в настоящее время такое решение имеется.

Кроме того, в пункте 1 постановления Правительства Новосибирской области от 16 августа 2021 года N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области" определены границы ООПТ путем описания неизменяемых физических объектов и географических наименований.

Из письма Министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области от 31 января 2023 года также следует, что земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты", "данные изъяты", "данные изъяты" находятся в границах зоны хозяйственного назначения лесного парка.

Заключения Филиала ФБУ "Российский центр защиты леса" "Центр защиты леса Новосибирской области" от 27 сентября 2021 года и ФГБОУ ВО Новосибирский ГАУ от 5 сентября 2022 года, на которые ссылался административный истец в обоснование несоответствия спорных земельных участков требованиям, предъявляемым к ООПТ, обоснованно отклонены судом первой инстанции, учитывая местоположение спорных земельных участков в районе территории Заельцовского бора как природного комплекса.

Суд первой инстанции правомерно указал на то, что вопрос о целесообразности принятия решения о необходимости создании ООПТ в соответствии с положениями пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В силу части 2 статьи 12.1 Закона Новосибирской области от 26 сентября 2005 года N 325-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка учитывается при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель.

Указанные положения законодательства, имеющие большую юридическую силу, были применены органом местного самоуправления при принятии оспариваемых решений.

В ходе рассмотрения настоящего административного дела также установлено, что земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты" и "данные изъяты" ранее относились к функциональной зоне рекреационных сооружений, в настоящее время такое наименование зоны отсутствует, в связи с чем она приведена в соответствие с действующим классификатором и отвечает существующему положению.

Данные земельные участки были образованы из земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", который был сформирован в целях обслуживания санатория "Заельцовский бор", предоставлен ООО "Теркурсовет" в аренду на основании договора от 27 июня 2006 года, в установленном порядке муниципальным образованием для целей строительства не выделялись, а были приобретены ООО "СОЮЗ" на основании договора купли-продажи. Земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" предоставлен Обществу в аренду для строительства базы отдыха.

Как правомерно указал суд апелляционной инстанции при принятии оспариваемых нормативных правовых актов было учтено не только решение о создании ООПТ, но и виды разрешенного использования спорных земельных участков, не предусматривающих жилищное строительство, наличие растительности, отсутствие каких-либо объектов капитального строительства, в том числе объектов жилой застройки, то есть учтено существующее землепользование, отраженное в документах, представленных в материалы дела.

Решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, установившее в отношении спорных земельных участков территориальную зону объектов лесного парка (Р-5), полностью соответствует изменениям, внесенным в Генеральный план, то есть территориальное зонирование в оспариваемой части согласуется с параметрами функциональной зоны рекреационного назначения, определенной Генеральным планом.

Суд апелляционной инстанции отклоняя доводы истца о том, что оспариваемые решения направлены на преодоление состоявшихся судебных актов, поскольку решениями по делам, на которые ссылается сторона административного истца, установлены формальные нарушения процедуры принятия документов территориального планирования правомерно указал, что выводов относительно функциональных и территориальных зон, которые могут быть или должны быть установлены для спорной территории, указанные судебные акты не содержат.

Выводы суда апелляционной инстанции соответствуют положениям статьи 64 КАС РФ.

Вопреки позиции кассатора содержание обжалуемых судебных актов не вступает в противоречие с судебными актами, принятыми по ранее рассмотренным спорам, при рассмотрении дела суд не связан выводами других судов о правовой квалификации рассматриваемых спорных отношений и толковании правовых норм.

Апелляционная инстанция обоснованно указала, что при принятии Генерального плана города Новосибирска в 2007 году и отнесении спорных земельных участков к зоне территории рекреационных сооружений орган местного самоуправления руководствовался действовавшим на тот период Градостроительным кодексом Российской Федерации, который не содержал исчерпывающий перечень видов территориальных зон и позволял органам местного самоуправления устанавливать иные виды зон, права административного истца вследствие изменения вида функциональной и территориальной зон в отношении спорных земельных участков не нарушены, он не лишен правомочий собственника и арендатора, вправе использовать земельные участки в соответствии с видом разрешенного использования.

Позиция кассатора о том, что выводы судов противоречат кассационному определению Восьмого кассационного суда общей юрисдикции по делу N 3а-66/2021, которым признана недействующей норма Закона Новосибирской области от 25.02.2021 N 59-ОЗ подлежит отклонению, как основанная на субъективном понимании содержании указанного определения, которое выводы судов по настоящему спору не опровергает.

Постановлены при правильном применении норм права выводы судов о том, что вопреки доводам административного истца действующее законодательство не содержит запрета на установление зон рекреационного значения в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, а его доводы о причинении ему убытков не имеют правового значения при рассмотрении данной категории спора.

Судом первой инстанции достоверно установлено, что при принятии оспариваемых решений орган местного самоуправления руководствовался требованиями градостроительного законодательства, учел установленные Генеральным планом функциональные зоны и параметры их планируемого развития, при этом сложившаяся планировка территории и существующее землепользование учтены в Правилах землепользования и застройки в той мере, в которой они им не противоречат.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судом норм права, оснований для отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела (часть 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Новосибирского областного суда от 28 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, установленные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 февраля 2024 года.

Председательствующий

Судьи