Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 февраля 2024 г. по делу N 66а-337/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего Струковой А.А., судей Брянцевой Н.В., Колпаковой А.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Бедак Е.А., рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-398/2023 по апелляционной жалобе Собрания представителей г. Владикавказа на решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 22 ноября 2023 г. по административному исковому заявлению Прокуратуры Республики Северная Осетия-Алания в интересах неопределенного круга лиц к Собранию представителей г. Владикавказа о признании недействующими со дня вступления в силу решения суда приложений N 3, 4, 5 решения Собрания представителей г. Владикавказа от 23 декабря 2022 года N40/101 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказа на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов" (в редакции от 28 апреля 2023г. N44/24) в части включения на 2023 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и расходов на содержание органов местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, пояснения представителя административного истца прокурора отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Республики Северная Осетия-Алания в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском к Собранию представителей г. Владикавказа о признании недействующими со дня вступления в силу решения суда приложений N 3, 4, 5 решения Собрания представителей г. Владикавказа от 23 декабря 2022 года N40/101 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказа на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов" (в редакции от 28 апреля 2023г. N44/24) в части включения на 2023 год расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и расходов на содержание органов местного самоуправления.

В обоснование требований указано, что оспариваемое решение в части включения на 2023 г. расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе противоречит статьям 28, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также постановлению Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 8 декабря 2020 г. N 418.

В нарушение вышеприведенных положений бюджетного и регионального законодательства расходы на оплату труда перечисленных лиц установлены оспариваемым Решением выше норматива формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления для г. Владикавказа установленного постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания.

Решением Верховного Суда Республики Северная Осетия Алания от 22 ноября 2023 г. административное исковое заявление заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания признаны недействующими со дня вступления в силу решения суда: признаны недействующими со дня вступления в силу решения суда приложения 3, 4, 5 решения Собрания представителей г. Владикавказа от 23 декабря 2022 года N40/101 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказа на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов" (в редакции от 28.04.2023 N44/24) в части превышения в 2023 году на сумму "данные изъяты" рублей расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, а также в части превышения в 2023 году на сумму "данные изъяты" рублей расходов на содержание органов местного самоуправления.

В апелляционной жалобе представитель Собрания представителей города Владикавказ считает решение суда первой инстанции незаконным, необоснованным, просит решение отменить, принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказать.

По мнению апеллянта, вывод суда о нарушении прав неопределенного круга лиц, не обоснован и не свидетельствует о наличии нарушений прав, свобод и законных интересов. Доказательств наличия конкретных фактов таких нарушений в материалах дела не имеется и административным истцом не представлено. Считает, что проверка судом законности отдельных положений нормативного правового акта, полностью утратившего силу к моменту рассмотрения дела по существу, и признание их не действующими, в данном случае не могли быть осуществлены.

В возражениях на апелляционную жалобу исполняющий обязанности прокурора Республики Северная Осетия-Алания Иванов И.В. просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Как следует из части 8 статьи 213 КАС РФ к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру их принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции пришел к выводу, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта допущено несоответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Указанные выводы соответствуют действующему правовому регулированию и правилам исследования доказательств, установленным статьей 84 КАС РФ.

Вместе с тем, с доводами апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции согласиться не может, поскольку они основаны на неверном истолковании норм действующего права.

Как верно установлено судом, оспариваемым решением Собрания представителей г. Владикавказ от 23 декабря 2022 г. 40/101 утвержден бюджет муниципального образования г. Владикавказ на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов (далее - Бюджет г. Владикавказа). Данное решение опубликовано 27 и 29 декабря 2022 г. в газете "Владикавказ", NN 144 (3044), 145 (3045).

Решениями Собрания представителей г. Владикавказа от 17 марта 2023 г. N 43/16 и от 28 апреля 2023 г. N 44/24, опубликованными в газете "Владикавказ" 18 марта 2023 г. N27 и 4 мая 2023 г. N46, в решение были внесены изменения.

Проанализировав доводы административного иска, изучив предоставленные административным ответчиком доказательства соблюдения порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, судебная коллегия соглашается с выводами суда, что оспариваемый нормативный акт был принят в пределах полномочий, с соблюдением установленного порядка, в соответствующей закону форме и размещены на официальном интернет-портале в установленные законом сроки.

Данные обстоятельства лицами, участвующими в деле не оспариваются, основанием для оспаривания является несоответствие оспариваемого нормативного правового акта требованиям статей 28, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановлению Правительства Республики Северная Осетия-Алания N 458 от 25 октября 2022 г, в результате чего расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений установлены оспариваемым решением с существенным превышением.

Судом первой инстанции сделаны верные выводы о несоответствии нормативного акта, вышеуказанным нормам, имеющим большую юридическую силу.

Федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование вопросов о расходных обязательствах муниципального образования, в пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрел право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим кодексом.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

При этом положениями статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право устанавливать нормативы как в абсолютной, так и относительной величине, характеризующей расходы на оплату труда указанных категорий работников и (или) содержание органов местного самоуправления.

Порядок расчета, установление и величина указанных нормативов определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно в рамках реализации их бюджетных полномочий в части установления условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам, закрепленных статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На территории Республики Северная Осетия-Алания такие нормативы утверждены постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания N 458 от 25 октября 2022 г.

Как следует из материалов дела, Приказом Министерства финансов Республики Северная Осетия-Алания N 165 от 18 июля 2022 г. перечень муниципальных образований Республики Северная Осетия-Алания, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов собственных доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, представляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями начиная с очередного финансового года.

С учетом вышеуказанного, муниципальное образование городской округ г. Владикавказ как дотационное, получающее межбюджетные трансферты, было обязано определять в пределах значений, установленных высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, размер и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений.

Общие расходы на эти цели не должны были превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Как следует из содержания Постановления Правительства Республики Северная Осетия-Алания N 458 от 25 октября 2022 г. предельные нормативы формирования расходов на содержание органа местного самоуправления в 2023 году, включая норматив расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих для г. Владикавказ составили - "данные изъяты" рублей, норматив формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих для г. Владикавказ в размере "данные изъяты" рублей.

Данные нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих для г. Владикавказ относятся к категории норм бюджетного законодательства и направлены на установление расходных обязательств муниципальных образований, следовательно, при расчете расходов на содержание органов местного самоуправления, данная величина в обязательном порядке должна учитываться муниципальными образованиями при утверждении бюджета.

Из представленного ответа на запрос суда расчёта следует, что совокупные расходы на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в оспариваемом Бюджете г. Владикавказа на 2023 г. составили "данные изъяты" рублей. Также из представленного ответа на запрос суда расчёта следует, что совокупные расходы на содержание органов местного самоуправления в оспариваемом Бюджете г. Владикавказа на 2023 г. составили "данные изъяты" рублей.

Таким образом, норматив формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих г. Владикавказ оспариваемым Решением превышен в 2023 году на сумму "данные изъяты" рублей расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в 2023 году на сумму "данные изъяты" рублей расходов на содержание органов местного самоуправления.

При установленных обстоятельствах, вопреки доводам апелляционной жалобы об отсутствии нарушений прав неопределенного круга лиц, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый в части Бюджет г. Владикавказа на 2023г. фактически направлен на нормативное обоснование превышения расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих г. Владикавказ над показателями, утвержденными республиканским Нормативам, что в конечном итоге влечет нарушение норм бюджетного законодательства и нарушает принцип сбалансированности бюджета.

Доводы апелляционной жалобы о том, что проверка судом законности отдельных положений нормативного правового акта не могли быть осуществлены, повторяющие позицию административного ответчика в суде первой инстанции, также не могут служить поводом для отмены решения суда, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 307-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 22 ноября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи