Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 07 февраля 2024 г. по делу N 8а-695/2024[88а-1584/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Виноградовой О.Н, Соколовой Л.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя административного ответчика администрации Находкинского городского округа Лемешонок Т.В. на решение Находкинского городского суда Приморского края от 7 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 27 сентября 2023 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению Новоселовой ФИО7 к администрации Находкинского городского округа о признании недействующим в части постановления об утверждении документации по планировке территории, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Нишоновой Ф.А, полагавшей, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Новоселова Е.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением к администрации Находкинского городского округа Приморского края о признании незаконным постановления от 21 февраля 2014 года N 341 "Об утверждении документации по планировке территории" в части установления красной линии через земельные участки с кадастровыми номерами N и жилые дома с кадастровыми номерами N; возложении обязанности принять решение о корректировке красной линии относительно указанных объектов недвижимости в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу; опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что является собственником жилого дома общей площадью 164, 9 кв.м. с кадастровым номером N и арендатором земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 1561, 60 кв.м, расположенных по адресу: "адрес" а также собственником жилого дома общей площадью 278, 6 кв.м. с кадастровым номером N и арендатором земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 1872, 90 кв.м, расположенных по адресу: "адрес"

Постановлением администрации Находкинского городского округа от 21 февраля 2014 года N 341 утверждена документации по планировке территории, которой установлены красные линии автомобильной дороги местного значения. В результате установления красных линий жилые дома и находящиеся в ее пользовании земельные участки вошли в границы территории общего пользования, что послужило препятствием для предоставления земельных участков в собственность.

Административный истец считает, что указанным постановлением в части установления красной линии через земельные участки и жилые дома нарушаются ее права, как собственника объектов недвижимости, созданы препятствия для реализации права на приобретение земельных участков в собственность.

Решением Находкинского городского суда Приморского края от 7 июня 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 27 сентября 2023 года, административные исковые требования Новоселовой Е.В. удовлетворены частично, постановление администрации Находкинского городского округа Приморского края от 21 февраля 2014 года N 341 "Об утверждении документации по планировке территории" в части установления красных линий, проходящих через объекты недвижимости: земельный участок с кадастровым номером N, здание - жилой дом с кадастровым номером N расположенные по адресу: "адрес", земельный участок с кадастровым номером N, здание - жилой дом с кадастровым номером N, расположенные по адресу: "адрес", признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу; на администрацию Находкинского городского округа Приморского края возложена обязанность опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. В части требований о возложении на администрацию Находкинского городского округа Приморского края обязанности принять решение о корректировке красной линии относительно указанных объектов недвижимости отказано.

22 декабря 2023 года представителем административного ответчика администрации Находкинского городского округа Лемешонок Т.В. подана кассационная жалоба, поступившая в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 18 января 2024 года, в которой ставится вопрос об отмене вынесенных по делу судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных Новоселовой Е.В. требований.

В кассационной жалобе заявитель выражает несогласие с выводами судов, указывает, что постановление от 21 февраля 2014 года N 341 в оспариваемой части соответствует генеральному плану Находкинского городского округа, согласно которому земельные участки, предоставленные Новоселовой Е.В. в аренду, находятся в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, частично - в зоне транспортной инфраструктуры, Правилам землепользования и застройки городского округа, согласно которым земельные участки расположены в территориальной зоне Ж-1 и частично в территориальной зоне Т-4 - зоне транспортной инфраструктуры. Красные линии дороги местного значения - ул. Набережной установлены в соответствии с СНиП 2.07.01-89 "Планировка и застройка городских и сельских поселений". Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов соответствующих земельных участков. Положения части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации не подлежат применению к рассматриваемым правоотношениям, поскольку данная норма введена в действие с 1 апреля 2015 года и не применяется в отношении проектов планировки территории, утвержденных ранее. Нарушений прав и законных интересов административного истца не допущено, установление красных линий не влечет прекращение прав Новоселовой Е.В. в отношении жилых домов и земельных участков.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в их отсутствие.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что в данном случае судами первой и апелляционной инстанций допущены нарушения, влекущие отмену обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Разрешая спор, суды, исходя из того, что утвержденная постановлением администрации Находкинского городского округа от 21 февраля 2014 года N 341 документация по планировке территории устанавливает красные линии, определяющие границы размещения автомобильной дороги местного значения, которые проходят через земельные участки с кадастровыми номерами N и расположенные на них объекты недвижимости - жилые дома с кадастровыми номерами N, находящиеся в собственности Новоселовой Е.В, пришли к выводу о незаконности утвержденной документации по планировке территории в данной части, указав, что произвольное установление границ территории общего пользования без учета местоположения и границ существующих объектов недвижимости не допустимо, правового обоснования правомерности отнесения к территории общего пользования земельных участков с жилыми домами, построенными в 1949 и 2007 годах, административным ответчиком не приведено, предусмотренное документацией по планировке территории размещение автомобильной дороги не реализуется, проект планировки изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков и объектов недвижимости, находящихся на территории планируемого строительства дороги, не предусматривает, постановление органа местного самоуправления в оспариваемой части нарушает права Новоселовой Е.В, препятствует ей в реализации права на приобретение в собственность земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, принадлежащие административному истцу на праве собственности.

Между тем судами при рассмотрении настоящего административного дела не учтены следующие обстоятельства.

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, в том числе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Согласно части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 4 статьи 9 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" установлено, что в случае, если решение о подготовке проекта планировки территории, проекта межевания территории принято до дня вступления в силу данного федерального закона, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу указанного федерального закона).

Из материалов дела следует, что решение о подготовке документации по планировке территории принято постановлением администрации Находкинского городского округа от 24 июля 2012 года N 1338, следовательно, оспариваемый нормативный правовой акт подлежал проверке судами на соответствие требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 20 июля 2012 года N 120-ФЗ.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории регламентирован статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 5 названной статьи (положения данной статьи Градостроительного кодекса Российской Федерации приводятся в редакции Федерального закона от 20 июля 2012 года N 120-ФЗ) органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (часть 10).

Разрешая административный спор, суды первой и апелляционной инстанций не дали надлежащую оценку доводам органа местного самоуправления о подготовке документации по планировке территории, утвержденной постановлением от 21 февраля 2014 года N 341, на основании генерального плана и правил землепользования и застройки Находкинского городского округа и в соответствии с нормативами градостроительного проектирования.

В соответствии с частью 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая введена Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", проект планировки территории, предусматривающий размещение, в частности, объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение шести лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

При этом частью 15 статьи 26 Федерального закона от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что правила части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации не применяются в отношении проектов планировки территории, утвержденных до дня вступления в силу этого Федерального закона, то есть до 1 апреля 2015 года (статья 27 данного Федерального закона).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28 февраля 2023 года N 265-О, приведенные положения, подлежащие применению в нормативном единстве с другими положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, обеспечивающими комплексное и плановое развитие территории населенного пункта на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, с учетом общественного мнения, являются элементом правового механизма развития уже застроенных территорий в целях улучшения условий проживания граждан, создания для них комфортной среды обитания.

С учетом позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который исходит из того, что право на приватизацию не относится к числу конституционных, суды не выяснили в полном объеме вопрос о наличии реального нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, учитывая, что утвержденная документация по планировке территории ориентирована, прежде всего, на решение общественных задач, и Новоселова Е.В. не лишена возможности использования по назначению объектов недвижимого имущества, принадлежащих ей на праве собственности и расположенных на земельных участках публичной собственности.

Статья 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации определяет, что резервирование земель допускается в случаях, предусмотренных статьей 49 данного кодекса и в установленных документацией по планировке территорий зонах планируемых объектов местного значения на срок не более чем три года.

Положение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 года N 561, в качестве основания для принятия решения о резервировании устанавливает документацию по планировке территории (подпункт "а" пункта 3).

В соответствии с абзацем девятым пункта 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации допускается изъятие земельных участков для муниципальных нужд в связи со строительством, реконструкцией автомобильной дороги местного значения.

Правовое регулирование изъятия земельных участков, установленное главой VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, также допускает возможность принятия такого решения в целях строительства объектов местного значения, если они предусмотрены утвержденными документами территориального планирования, проектами планировки территории (статьи 56.2, 56.3).

Следовательно, утвержденная документация по планировке может являться правовым основанием для принятия уполномоченным органом решения о резервировании земель, изъятии земельного участка для муниципальных нужд, при этом порядок разработки и утверждения документации по планировке территории не устанавливает, что такие решения должны быть предусмотрены проектом планировки, необходимость принятия соответствующего решения в отношении конкретных земельных участков в качестве обязательного условия при принятии проекта планировки территории законом не определена.

Само по себе отсутствие в проекте планировки территории, утвержденном до 1 апреля 2015 года, в отношении которого не подлежат применению положения части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации, сведений о резервировании и (или) изъятии земельного участка для муниципальных нужд не создает правовую неопределенность судьбы земельного участка, поскольку, как указано выше, Новоселова Е.В. не лишена возможности использования по назначению жилых домов, принадлежащих ей на праве собственности и расположенных на земельных участках публичной собственности, предоставленных в аренду.

Кроме того, суд первой инстанции указал, что материалами дела подтверждается факт прохождения красной линии не только через земельные участки с кадастровыми номерами N но и непосредственно по жилым домам, принадлежащим Новоселовой Е.В. на праве собственности. Между тем в материалах дела такие доказательства отсутствуют. Административным ответчиком не представлены и судом не запрошены соответствующие графические материалы утвержденного проекта планировки территории, подтверждающие данное обстоятельство.

Таким образом, судами при рассмотрении административного дела в нарушение требований части 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не были определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, допущено неправильное применение и толкование норм материального права.

Допущенные судами существенные нарушения норм материального и процессуального права являются основанием для отмены обжалуемых судебных актов и направления административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Находкинского городского суда Приморского края от 7 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Приморского краевого суда от 27 сентября 2023 года отменить.

Административное дело направить в Находкинский городской суд Приморского края на новое рассмотрение в ином составе суда.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу судебного акта.

Председательствующий

Судьи