Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2024 г. по делу N 8а-1362/2024[88а-4141/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Бельмас Н.А, Стаховой Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административных истцов Жигуновской Ж. Н, Максименко О. В. и заинтересованного лица Хахалевой Л. В. на решение Калининградского областного суда от 12 мая 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 года по административному делу N 3а-126/2023 по административному исковому заявлению Жигуновской Ж. Н, Максименко О. В. об оспаривании генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474), правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 и приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 5 сентября 2022 года N 349) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "Зона специализированной общественной застройки" и территориальной зоне "Специализированная общественная застройка".

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Жигуновской Ж.Н, Максименко О.В, Хахалевой Л.В. - Стегний С.С, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Парфеновой Е.Г. об оставлении без изменения состоявшихся по делу судебных актов, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Жигуновская Ж.Н, Максименко О.В, владеющие на праве общей долевой собственности земельным участком с кадастровым номером N площадью 23 331 +/- 53 кв. м категории земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - "многоквартирные жилые дома 9-16 этажей", обратились в суд с названным выше административным иском, в котором уточнив требования, просили признать не действующими со дня принятия генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) (далее также - Генеральный план) и правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 и приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 5 сентября 2022 года N 349) (далее также - Правила землепользования и застройки) в части отнесения данного земельного участка к функциональной зоне "Зона специализированной общественной застройки" и территориальной зоне "Специализированная общественная застройка", в обоснование требований указав, что подобное функциональное и территориальное зонирование нарушает права собственников земельного участка на его использование для строительства многоэтажных домов в соответствии с видом его разрешенного использования.

Решением Калининградского областного суда от 12 мая 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 года, административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

На вступившие в законную силу судебные постановления административные истцы и заинтересованное лицо подали кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Из материалов дела следует, что Жигуновская Ж.Н, Максименко О.В. являются собственниками земельного участка с кадастровым номером N площадью 23 331 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - "многоквартирные жилые дома 9-16 этажей", расположенного по адресу: "адрес"

Отношения, связанные с территориальным планированием территории, регламентируются положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрено, что по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу (статья 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проанализировав положения части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", статьи 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа", части 3 статьи 18 Уставного Закона Калининградской области от 12 октября 2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", статей 42, 48 Устава Калининградской области, Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года N 198 "О порядке опубликования законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации на "Официальном интернет-портале правовой информации", Закона Калининградской области от 15 июля 2014 года N 339 "О размещении (опубликовании) на "Официальном интернет- портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) правовых актов органов государственной власти и должностных лиц Калининградской области", суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемые в части Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а также изменения в них утверждены уполномоченными органами, в надлежащей форме, официально опубликованы в установленном порядке.

По названным основаниям нормативные правовые акты не оспариваются.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, решением городского совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 утвержден генеральный план городского округа "Город Калининград" на период до 2035 года (включительно) в виде графических и текстовых материалов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74 внесены изменения в Генеральный план с изложением его в актуализированной редакции.

В настоящем административном деле генеральный план городского округа "Город Калининград" (в редакциях решения совета депутатов от 6 июля 2016 года N 225 и постановления правительства Калининградской области от 17 февраля 2020 года N 74) не оспаривается.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" генеральный план городского округа "Город Калининград" откорректирован с учетом схемы территориального планирования Калининградской области и отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации применительно к требованиям, определенным Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также изменениям, внесенным в программы социально- экономического развития Калининградской области.

Данное постановление принято Правительством Калининградской области в пределах его полномочий, с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие решения об изменении документа территориального планирования муниципального образования.

По мотиву нарушения процедуры принятия постановление Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" административными истцами не оспаривается.

Кроме того, порядок принятия и опубликования перечисленных выше постановлений Правительства Калининградской области неоднократно являлись предметом судебной проверки по административным делам N 3а- 33/2022, N За-204/2022, что в силу положений статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации освобождает суд о необходимости повторного установления указанных выше юридически значимых обстоятельств и позволяет констатировать соблюдение требований к процедуре принятия и обнародования нормативных актов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, о соответствии генерального плана городского округа "Город Калининград" в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23); на карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23); к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23); границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30).

Таким образом, из содержания статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории муниципального образования в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Согласно материалам настоящего дела принадлежащий административным истцам земельный участок с кадастровым номером N имеет категорию "земли населенных пунктов", разрешенное использование - "многоквартирные жилые дома 9-16 этажей", поставлен на кадастровый учет 10 сентября 2014 года.

Данный земельный участок был образован за счет объединения земельных участков, предоставленных администрацией в 2000 году в собственность гражданам - членам садоводческого товарищества "Дружба - 2" для коллективного садоводства, и в последующем приобретенных у них в период 2004 - 2005 годов на основании договоров-купли продажи.

Садоводческое товарищество "Дружба - 2" ликвидировано 11 ноября 2020 года.

Согласно прежнему Генеральному плану городского округа "Город Калининград", утвержденному решением городского Совета депутатов Калининграда от 22 июня 2006 года, территория, за счет которой в 2014 году образован спорный земельный участок, была предоставлена в пользование садоводческому товариществу и состояла из множества небольших участков, находившихся в собственности садоводов, а также из мест общего пользования, и была расположена в функциональной зоне размещения спортивных комплексов и сооружений; застройки индивидуальными жилыми домами; улично-дорожной сети.

В результате внесения оспариваемым постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 изменений в генеральный план городского округа "Город Калининград" данный земельный участок отнесен к функциональной зоне "Зона специализированной общественной застройки", предназначенной для застройки преимущественно объектами социального назначения, в том числе отдельно стоящими объектами дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных организаций, организаций дополнительного образования.

До внесения указанных изменений генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225, также не предусматривал в отношении спорной территории зонирования, предполагающего строительство многоэтажных жилых домов, фактически земельный участок находился в функциональной зоне размещения объектов образования.

Как установлено судом, земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах территории, применительно к которой постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 15 сентября 2016 года N 1371 утверждена документация по планировке территории.

Проектом планировки с проектом межевания в его составе ул. А. Невского - ул. Артиллеристской - ул. Аэропортной - ул. Орудийной - ул. Ю. Гагарина - ул. Куйбышева в Ленинградском районе данный земельный участок определен для образования земельного участка "дошкольное, начальное и среднее образование местного значения" в соответствии с решениями Генерального плана в целях развития данного жилого района.

Для реализации постановления администрации городского округа "Город Калининград" от 15 сентября 2016 года N 1371 решением городского Совета депутатов Калининграда от 5 июля 2017 года N 171 утверждена программа комплексного развития социальной инфраструктуры городского округа "Город Калининград" на период до 2035, в которой предусмотрено строительство дошкольного образовательного учреждения по ул. ст. Дадаева вместимостью 240 мест в период с 2026 по 2035 годы.

Размещение образовательных организаций запланировано с учетом плотности населения, его возрастного состава, транспортной доступности и иных параметров, отражающих доступность образовательных услуг.

Дав оценку установленным обстоятельствам, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что отнесение спорной территории к функциональной зоне - "Зона специализированной общественной застройки" соответствует целям и задачам территориального планирования, направлено на реализацию правовых, организационных и экономических основ в области охраны здоровья граждан, науки и образования, спорта, объектов культуры, сохраняет баланс частных и публичных интересов.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории исходя из установленных функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Как следует из материалов дела, постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 внесены изменения в правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского совета депутатов от 25 декабря 2017 года N 339.

Данное постановление опубликовано на официальном интернет- портале правовой информации http://pravo.gov.ru 4 февраля 2022 года.

Проведение общественных обсуждений по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки городского округа в период с 17 июня 2021 года по 29 июля 2021 года назначено постановлением главы городского округа "Город Калининград" от 15 июня 2021 года N 7, которое официально опубликовано в газете "Гражданин", выпуск от 17 июня 2021 года N 35 (2248) и размещено на официальном сайте органов местного самоуправления городского округа.

Таким образом, как верно установилсуд первой инстанции, процедура принятия и официального опубликования правил землепользования и застройки городского округа соблюдена.

По мотиву нарушения процедуры принятия, опубликования и введения в действие постановление Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 не оспаривается.

Изменения, которые внесены в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" приказом Министерства градостроительной политики Калининградской области от 5 сентября 2022 года N 349 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", применительно к земельному участку с кадастровым номером N и к территории, расположенной по ул. Генерала Павлова - наб. Парадная - ул. Триумфальная аллея в районе "Остров Октябрьский", отношения к спорному земельному участку не имеют.

Оспариваемые административными истцами действующие Правила землепользования и застройки устанавливают в границах спорного земельного участка территориальную зону, предполагающую размещение объектов социального назначения.

Прежние Правила землепользования и застройки, утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 29 июня 2009 года N 146. земельный участок с кадастровым номером N включали в зону застройки многоэтажными жилыми домами Ж-1, при том, что согласно карте функциональных зон актуального в тот период времени Генерального плана городского округа "Город Калининград" (утвержденному решением городского Совета депутатов Калининграда от 22 июня 2006 года), данный земельный участок находился в функциональной зоне размещения спортивных комплексов и сооружений, застройки индивидуальными жилыми домами.

Правила землепользования и застройки в оспариваемой части направлены на приведение правил землепользования и застройки применительно к рассматриваемой территории в соответствие с назначением территории, установленным генеральным планом, для размещения дошкольного образовательного учреждения, как объекта местного значения, соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах, поскольку несоответствия оспариваемых нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в ходе рассмотрения дела не выявлено, суд первой инстанции правильно, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, абзацем четвертым пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", отказал в удовлетворении административных исковых требований.

Несогласие административных истцов с проектом планировки и периодом его реализации не влияет на законность и обоснованность выводов суда, поскольку названный документ не оспаривается в рамках настоящего административного дела. По тем же мотивам несостоятелен и довод апелляционной жалобы о том, что к настоящему времени истек предусмотренный законом для принятия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд шестилетний срок со дня утверждения Проекта планировки территории, утвержденного постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 15 сентября 2016 года N 1371.

Ссылка жалобы на необходимость разрешения вопроса об изъятии земельного участка административных истцов для государственных и муниципальных нужд и о выплате соответствующей компенсации, также не свидетельствует о несоответствии оспариваемых положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и вопреки приведенной в жалобе позиции владельцев земельного участка с кадастровым номером N не создает неопределенность правового режима его использования, поскольку на данном земельном участке отсутствуют многоквартирные жилые дома 9-16 этажей, назначение которых учитывается при текущем виде разрешенного использования, указанном в ЕГРН, а разрешенное использование земельного участка должно соответствовать установленному согласно градостроительному регламенту действующих Правил землепользования и застройки.

Кассационная жалоба не содержит доводов, которым не была дана оценка судами первой и апелляционной инстанций.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Калининградского областного суда от 12 мая 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 года по административному делу N 3а-126/2023 по административному исковому заявлению Жигуновской Ж. Н, Максименко О. В. об оспаривании генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 года N 225 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474), правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 и приказа Министерства градостроительной политики Калининградской области от 5 сентября 2022 года N 349) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "Зона специализированной общественной застройки" и территориальной зоне "Специализированная общественная застройка" оставить без изменения, кассационную жалобу административных истцов Жигуновской Ж. Н, Максименко О. В. и заинтересованного лица Хахалевой Л. В. - без удовлетворения.

Решение Калининградского областного суда от 12 мая 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 11 марта 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: