Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 марта 2024 г. по делу N 66а-838/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Константиновой Ю.П. и Кустова А.В, при секретаре Сахарове Р.П, с участием прокурора Смирновой М.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-14/2023 по административному иску Храпова Семена Семеновича об оспаривании Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса)

по апелляционной жалобе административного истца на решение Калининградского областного суда от 18 декабря 2023 года, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Кустова А.В, объяснения представителя административного истца Андрейко Е.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства градостроительной политики Калининградской области Ижутиной В.С, участвовавшей в заседании суда апелляционной инстанции посредством системы видеоконференц-связи, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", которым генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" изложен в новой редакции (далее - Генеральный план).

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.

Храпов С.С. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению Генерального плана в части отнесения арендуемого им земельного участка с кадастровым номером N, площадью 800 кв.м, с видом разрешенного использования: под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов), расположенного по адресу: "адрес", к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что установленная оспариваемым Генеральным планом функциональная зона создает препятствия в использовании земельного участка по целевому назначению, поскольку градостроительный регламент не допускает размещение на арендуемом земельном участке объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения.

В соответствии с ранее действовавшим генеральным планом муниципального образования "Зеленоградский городской округ", утвержденным решением окружного Совета депутатов от 24 июня 2019 года N 320, территория, на которой расположен земельный участок, относилась к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения.

Оспариваемые положения Генерального плана приняты без объективного и разумного обоснования, с явным нарушением прав арендатора в период действия и исполнения сторонами договора аренды.

Решением Калининградского областного суда от 18 декабря 2023 года в удовлетворении административного искового заявления Храпова С.С. отказано.

В апелляционной жалобе на решение суда, поданной представителем административного истца Андрейко Е.В, приводятся доводы о допущенных судом нарушениях норм материального и процессуального закона, повлекших принятие неправильного по существу решения.

В жалобе апеллянт не соглашается с оценкой доказательств судом первой инстанции, которая отражена в решении, полагает, что административным ответчиком в нарушение статьи 62 КАС РФ не представлено допустимых доказательств наличия объективных оснований для изменения функционального планирования территории в местоположении земельного участка.

Указывает, что судом не дана оценка доводам административного истца об отсутствии в материалах дела доказательств, нахождения на спорном земельном участке многолетних древесных насаждений рекреационной ценности, а само по себе наличие зеленых насаждений на земельном участке не может служить достаточным обоснованием изменения функционального планирования.

Считает, что оспариваемое градостроительное решение противоречит Федеральному закону от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", поскольку сведения об изменении вида разрешенного использования земельного участка не были внесены в ЕГРН.

Другие участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения административного дела, в судебное заседание своих представителей не направили.

Согласно положениям частей 8 и 9 статьи 96, статей 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что неявившиеся лица, участвующие в административном деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, путем направления извещений посредством почтовой и электронной связи, а также размещением на официальном сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции, оснований для признания явки лиц, участвующих в административном деле, в суд обязательной не имеется, суд апелляционной инстанции счел возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Судебная коллегия, заслушав пояснения представителя административного истца и представителя заинтересованного лица, проверив законность оспариваемого судебного акта на основании статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полагает, что таких нарушений судом первой инстанции при рассмотрении административного дела допущено не было, при этом исходит из следующего.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

К документам территориального планирования относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно частям 3, 4 и 6 статьи 23 указанного кодекса генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы); на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются в том числе границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Выясняя в соответствии с требованиями части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации соблюдение формы, вида и процедуры принятия оспариваемого нормативного акта, требований закона о полномочиях органа, его принявшего, порядка опубликования, суд первой инстанции указал, что данные обстоятельства являлись предметом проверки по административному делу N 3а-174/2021, которое вступило в законную силу с учетом выводов Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, приведенных в определении от 27 сентября 2023 года N 71-КАД23-5-К3.

Судебная коллегия полагает вывод суда первой инстанции о соблюдении порядка принятия и опубликования постановления правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" правильным, поскольку данные обстоятельства не требуют доказывания в силу положений части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Судом установлено и следует из материалов дела, что земельный участок с кадастровым номером N, находящийся в муниципальной собственности, поставлен на кадастровый учет 16 февраля 2015 года.

Храпов С.С. является арендатором указанного земельного участка, площадь которого составляет 800 кв.м, вид разрешенного использования - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионатов), адрес: "адрес", на основании соглашения от 31 мая 2021 года о передаче прав и обязанностей по договору аренды N 301-КЗО/2014 от 4 июля 2014 года, соглашения о внесении изменений в договор аренды от 27 февраля 2015 года, соглашений о передаче прав и обязанностей по договору от 12 января 2016 года, от 9 сентября 2020 года.

Срок действия договора аренды установлен до 4 июля 2024 года.

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012 года N 157, территория, на которой расположен арендуемый истцом земельный участок, была отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

Генеральным планом, утвержденным решением окружного совета депутатов муниципального образования "Зеленоградский городской округ" от 24 июня 2019 года N 320, земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне делового, общественного и коммерческого назначения, в которой допускалось размещение объектов капитального строительства различного назначения.

Постановлением Правительства Калининградской области N 166 в генеральный план внесены изменения. Согласно данным изменениям территория спорного земельного участка отнесена к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), а также отображена на карте зон с особыми условиями использования территории: территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам и в зоне особо охраняемой территории федерального значения "лечебно-оздоровительная местность, курорт".

Заявляя о нарушении принятым градостроительным решением права на использование арендуемого земельного участка по целевому назначению, административный истец в исковом заявлении и в апелляционной жалобе приводит довод об отсутствии обоснования изменения функционального зонирования в нарушение требований статьи 23 ГрК РФ.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами административного истца.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (статья 9 ГрК РФ).

В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.

Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.

Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 ГрК РФ).

Поскольку в отношении спорного земельного участка установлена функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), параметры функциональных зон городского округа приведены в главе 4 раздела 1 (Положение о территориальном планировании), оснований полагать оспариваемый нормативный неопределенным применительно к регулируемым правоотношениям, не имеется.

Как правильно указал суд первой инстанции, генеральный план, являясь документом территориального планирования, определяет планы развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Статья 23 ГрК РФ не содержит норм, предусматривающих при формировании функциональных зон требование отражать фактическое землепользование в границах указанных зон. При этом обеспечивается совокупность всех факторов (социальных, экономических, экологических) в целях устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета всех интересов граждан, а также публичных интересов.

В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Согласно пункту 42 оспариваемого генерального плана, функциональная зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) предназначена для размещения городских парков, скверов, садов, бульваров, набережных, городских лесов, зеленых насаждений, предназначенных для благоустройства территории, размещения плоскостных спортивных сооружений.

Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034 (в редакции от 31 мая 2022 года).

Довод апелляционной жалобы о необоснованности изменения функционального зонирования в связи с отсутствием на земельном участке древесных насаждений рекреационной ценности судебном коллегией отклоняется, поскольку определение функциональной зоны озелененных территорий согласно действующему законодательству не связано с наличием растительности определенного вида и ценности.

Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в редакции от 2 июля 2021 года).

По смыслу приведенных норм создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляется в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки.

В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ Правительством Калининградской области представлены материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий муниципального округа и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Земельный участок с кадастровым номером N со дня его образования был включен в границы населенных пунктов.

Учитывая изложенное, судебной коллегией отклоняется довод жалобы об отсутствии достаточных оснований изменения функционального зонирования территории в местоположении арендуемого истцом земельного участка.

Кроме того, использование земельного участка на основании договора аренды не являлось препятствием для изменения функциональной зоны, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигается в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятием решений и совершением действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Таким образом, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требования о признании нормативного правового акта недействующим в части принято на основе совокупности исследованных судом обстоятельств дела, которым дана правильная оценка, основанная на нормах действующего закона.

Доводы апелляционной жалобы об обратном основаны на субъективном понимании апеллянтом действующего законодательства, которое не является правильным, в связи с чем не опровергают выводов суда первой инстанции.

В целом доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию административного истца с решением суда, не содержат фактов, которые были бы не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного решения по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции в оспариваемой части, в связи с чем не могут служить основанием для отмены решения суда.

Нарушений судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с положениями части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для безусловной отмены решения суда первой инстанции, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение Калининградского областного суда от 18 декабря 2023 года следует признать законным и обоснованным, апелляционная жалоба по изложенным выше основаниям удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 18 декабря 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи