Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 марта 2024 г. по делу N 8а-5043/2024[88а-7497/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Черемисина Е.В, судей Конаревой И.А, Виноградовой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Усольского муниципального района Иркутской области на решение Усольского городского суда Иркутской области от 27 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 13 сентября 2023 года

по административному делу N 38RS0024-01-2023-001159-41 (N 2а-1093/2023) по административному исковому заявлению прокурора города Усолье-Сибирское, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Усольского муниципального района Иркутской области о возложении обязанности по строительству автомобильного моста и оформлению права собственности на него.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Черемисина Е.В, выслушав объяснения представителя администрации Усольского муниципального района Иркутской области Лизуновой И.А, поддержавшей кассационную жалобу, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Усолье-Сибирское, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Усольского муниципального района Иркутской области (далее также - администрация муниципального района) о возложении обязанности построить автомобильный мост, отвечающий требованиям, установленным законодательством, через реку Китой между деревней Большая Черемшанка и поселком Раздолье Усольского района Иркутской области, оформить право собственности на построенный объект, в срок до 01 сентября 2024 года.

В обоснование требований административный истец сослался на результаты прокурорской проверки, в ходе которой установлено, что между деревней Большая Черемшанка и поселком Раздолье через реку Китой расположен единственный пешеходный мост, находящийся на балансе областного государственного казенного учреждения "Дирекция автодорог". Сообщение между деревней Большая Черемшанка и административным центром Раздольинского муниципального образования осуществляется только посредством данного пешеходного моста. Надлежащее транспортное сообщение между указанными населенными пунктами отсутствует, в связи с чем имеются препятствия в реализации права детей на образование. Жители деревни Большая Черемшанка лишены помощи со стороны пожарной, медицинской службы, правоохранительных органов, что ставит под угрозу жизнь и здоровье неопределенного круга лиц.

В судебном заседании представитель административного истца Шалбаева О.В. заявленные требования поддержала.

Представитель административного ответчика Лизунова И.А. административный иск не признала.

Решением Усольского городского суда Иркутской области от 27 апреля 2023 года административные исковые требования удовлетворены.

На администрацию муниципального района Усольского районного муниципального образования возложена обязанность произвести строительство автомобильного моста через реку Китой между деревней Большая Черемшанка и поселком Раздолье Усольского района Иркутской области и оформить на него право собственности в срок до 01 сентября 2024 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 13 сентября 2023 года решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба администрации Усольского муниципального района Иркутской области - без удовлетворения.

Администрация Усольского муниципального района Иркутской области 16 февраля 2024 года обратилась в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, которая поступила 27 февраля 2024 года.

В кассационной жалобе заявитель просит состоявшиеся по делу судебные акты отменить и принять новое решение.

В возражениях прокуратура Иркутской области просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев административное дело в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия установиланаличие предусмотренных частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нарушений, влекущих отмену судебных актов кассационным судом общей юрисдикции.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что незаконность оспариваемого бездействия администрации Усольского муниципального района Иркутской области, факты нарушения данной администрацией требований законодательства, прав и интересов неопределенного круга лиц, нашли свое подтверждение.

Суд апелляционной инстанции с указанными выводами согласился, признав их соответствующими обстоятельствам дела и основанными на правильном применении норм права.

В кассационной жалобе заявитель выражает несогласие с выводами судов, полагая, что бездействие администрацией Усольского муниципального района Иркутской области не допущено, обязанность по строительству автомобильного моста и оформлению права собственности на него возложена на администрацию в судебном порядке незаконно и необоснованно, к участию в деле подлежали привлечению органы исполнительной власти Иркутской области.

Доводы заявителя, изложенные в кассационной жалобе, заслуживают внимания исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Из положений части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Основанием для удовлетворения таких требований является несоответствие оспариваемых решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение ими прав, свобод и законных интересов административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как установлено судами и следует из материалов дела, прокуратура города Усолье-Сибирское провела проверку по обращению жителей поселка Большая Черемшанка (в административном исковом заявлении и судебных актах ошибочно поименован как деревня Большая Черемшанка) Раздольинского муниципального образования в Усольском районе об отсутствии автомобильного моста через реку Китой между названным поселком и поселком Раздолье Усольского района.

В ходе проверки установлено, что сообщение между поселком Большая Черемшанка и поселком Раздолье осуществляется посредством пешеходного подвесного моста через реку Китой, находящегося в собственности Иркутской области. Подъезд к пешеходному мосту со стороны поселка Раздолье осуществляется по автомобильной дороге улицы Набережная, расположенной в границах населенного пункта поселка Раздолье, находящейся в собственности Раздольинского сельского поселения Усольского муниципального района Иркутской области.

Отсутствие автомобильного моста через реку Китой и, соответственно, автомобильного сообщения по нему между поселком Раздолье и поселком Большая Черемшанка расценено судом как нарушающее права жителей последнего поселка.

Выводы суда о том, что для устранения указанных нарушений обязанность по строительству автомобильного моста должна быть возложена на администрацию Усольского муниципального района мотивированы положениями Устава Усольского муниципального района Иркутской области, федеральных законов от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Применяя положения вышеприведенных нормативных правовых актов, суды исходили из того, что строительство автомобильного моста служит целям обеспечения безопасности дорожного движения в рамках дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов муниципального района, что относится к вопросам местного значения Усольского муниципального района Иркутской области.

С выводами судов нельзя согласиться, поскольку они не основаны на правильном применении норм материального права.

В частности, судами не применены нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации, подлежащие применению при разрешении настоящего административного спора.

Административный иск прокурора направлен на понуждение органа местного самоуправления в рамках реализации его полномочий по решению вопросов местного значения осуществить строительство автомобильного моста на территории муниципального района, следовательно, спорные публичные правоотношения возникли в сфере территориального планирования, градостроительного регулирования, проектирования и собственно строительства применительно к объекту местного значения.

Строительство любого объекта местного значения является завершающей стадией деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере правоотношений, которой предшествуют территориальное планирование, градостроительное регулирование, проектирование.

В пункте 15 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" среди вопросов местного значения муниципального района поименованы: утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории.

В силу пунктов 1-5 части 2 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования муниципальных районов; утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях.

В части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из вышеприведенных нормативных положений следует, что строительство объектов местного значения на территории муниципального района осуществляется в рамках территориального планирования как деятельности по планированию развития территорий, в том числе для определения планируемого размещения объектов местного значения.

С учетом изложенного для правильного разрешения настоящего административного спора необходимо исследовать схему территориального планирования Усольского муниципального района, которая в силу пункта 20 части 1 статьи 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации должна содержать объекты местного значения, т.е. объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, муниципальных округов, городских округов.

При исследовании схемы территориального планирования муниципального района возможно установить местоположение, вид, назначение и наименование планируемого объекта местного значения муниципального района, иные необходимые сведения, содержащиеся в материалах по обоснованию схемы в текстовой форме, поскольку указанная информация должна содержаться в ней в силу положений статьи 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судами не была исследована схема территориального планирования Усольского района на предмет включения в нее планируемого сооружения в виде автомобильного моста через реку Китой для автомобильного сообщения между поселками Раздолье и Большая Черемшанка.

Без исследования указанной схемы, а также принятых при ее реализации документов по спорному вопросу, выводы судов о незаконном бездействии администрации муниципального района являются преждевременными по следующим основаниям.

Развитие территории муниципального района, включая его транспортную инфраструктуру, осуществляется исходя из того обоснования, которое содержится в схеме территориального планирования муниципального района.

Из положений части 10 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что минимальный срок действия (в настоящее время - срок актуализации) схемы территориального планирования муниципального района составляет при размещении линейных объектов 20 лет, в иных случаях - 10 лет.

Таким образом, территориальное планирование носит долгосрочный характер, поскольку любое строительство требует определенных организационных, финансовых и временных затрат. Особенно очевидна значительность подобных затрат применительно к такому сложному инженерному сооружению как автомобильный мост.

Утверждению схемы территориального планирования муниципального района предшествует научно-исследовательская и организационно-правовая деятельность, которая в том числе направлена на установление сбалансированных и разумных сроков реализации положений такой схемы.

В этой связи в силу части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность по доказыванию того обстоятельства, что сроки, установленные схемой территориального планирования муниципального района и (или) иными, принятыми на основании этой схемы документами, нарушают права, свободы и законные интересы лиц, в защиту которых подано административное исковое заявление, лежит на административном истце.

Судами также не применены нормы Водного кодекса Российской Федерации, подлежащие применению при разрешении настоящего административного спора.

По общему правилу части 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

В силу подпункта 1 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности.

Из положений пункта 5 части 3 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации следует, что строительство и реконструкция мостов, подводных переходов, трубопроводов и других линейных объектов, если такие строительство и реконструкция связаны с изменением дна и берегов поверхностных водных объектов осуществляется на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование.

Река Китой, через которую согласно административному исковому заявлению должен быть построен автомобильный мост, расположена на территориях двух субъектов Российской Федерации (Иркутская область и Республика Бурятия) и является водным объектом, находящимся в федеральной собственности.

С учетом вышеприведенных норм водного законодательства обязанность по строительству автомобильного моста через реку, находящуюся в федеральной собственности, не может быть осуществлена при отсутствии волеизъявления собственника водного объекта.

Судами такой собственник определен не был, органы публичной власти, осуществляющие соответствующие полномочия Российской Федерации в области водных отношений к участию в административном деле не привлечены.

Помимо изложенного судами допущены следующие нарушения процессуального закона.

Верховный Суд Российской Федерации в пункте 11 постановления Пленума от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" указал, что решение является актом правосудия и не должно вызывать затруднений при исполнении.

Реализация задачи административного судопроизводства по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел требовала от суда выяснения ряда вопросов относительно предмета и основания предъявленного административного иска, предлагаемого срока исполнения судебного акта.

Из положений пунктов 10 и 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что такие сооружения, как автомобильные дороги и мосты являются объектами капитального строительства и относятся к линейным объектам.

Исходя из норм частей 1, 3 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" мост как искусственное дорожное сооружение является технологической частью автомобильной дороги.

Как следует из материалов дела, автомобильная дорога от поселка Большая Черемшанка до берега реки Китой по направлению к поселку Раздолье отсутствует.

Возведение автомобильного моста как самостоятельного линейного объекта в отсутствие такой автомобильной дороги не достигает цели транспортной доступности, на которую указано в административном исковом заявлении.

При исполнении судебного акта в том виде, в котором он принят судом, автомобильный мост через реку Китой по направлению к поселку Большая Черемшанка не будет заканчиваться автомобильной дорогой, что противоречит его назначению как сооружения, посредством которого автомобильная дорога пересекает водный объект.

Кроме того, если суд приходит к выводу о том, что конкретный срок строительства объекта местного значения должен быть установлен в судебном решении, такой срок не может быть произвольным.

Устанавливая срок строительства объекта местного значения, суд должен основываться на доказательствах и соотносить свои выводы с реальной возможностью исполнения судебного акта в определенный им срок.

Установление необоснованного и заведомо недостаточного для выполнения возложенной судом обязанности срока свидетельствует о том, что судебное решение не отвечает требованиям процессуального закона.

С учетом изложенного, принимая также во внимание доводы представителя административного ответчика о планировании строительства автомобильной дороги между поселками Раздолье и Большая Черемшанка с мостовым переходом через реку Китой в Усольском районе Иркутской области, наличие технического задания на выполнение работ по разработке проектной документации на указанное строительство, суду следовало уточнить заявленные прокурором предмет и основание административного иска, правильно определить круг лиц, подлежащих привлечению к участию в административном деле, предложить лицам, участвующим в деле, представить и (или) самостоятельно истребовать необходимые доказательства.

Допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к несоответствию выводов судов обстоятельствам дела, влекут отмену судебных актов с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить административный спор в соответствии с требованиями закона и установленными фактическими обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Усольского городского суда Иркутской области от 27 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 13 сентября 2023 года отменить.

Направить административное дело на новое рассмотрение в Усольский городской суд Иркутской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное определение изготовлено 1 апреля 2024 года.

Председательствующий

Судьи