Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2024 г. по делу N 66а-330/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Бутырина А.В, Войтко С.Н, при секретаре Дайс А.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "МЕГАКОМ" к Законодательному Собранию Иркутской области, Губернатору Иркутской области об оспаривании в части Закона Иркутской области от 06 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних" с апелляционными жалобами административных ответчиков Законодательного Собрания Иркутской области, Губернатора Иркутской области на решение Иркутского областного суда от 25 октября 2023 года.

Заслушав доклад судьи ФИО3, объяснения представителей Законодательного собрания Иркутской области ФИО5, Губернатора Иркутской области ФИО6, возражения представителей общества с ограниченной ответственностью "МЕГАКОМ" ФИО7, ФИО8, ФИО9, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "МЕГАКОМ" (далее - Общество) обратилось с административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Иркутской области, Губернатору Иркутской области, в котором, с учетом уточнений, просило признать недействующим со дня вступления в силу оспариваемого акта абзаца 3 части 1 статьи 2 Закона Иркутской области от 06 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних" (далее - Закон N 22-ОЗ); запретить применение Закона N 22-ОЗ в части абзаца 3 части 1 статьи 2 данного Закона; ввиду недостаточного правового урегулирования публичных правоотношений по квотированию рабочих мест для несовершеннолетних, которое может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, возложить на Законодательное Собрание Иркутской области обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, в части признанной недействующей.

В обоснование требований указано, что спариваемые положения Закона N 22-ОЗ противоречат федеральному законодательству Российской Федерации - статье 265 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку положения трудового законодательства не допускают и прямо запрещают применение труда лиц в возрасте до восемнадцати лет на работах, которые могут нанести вред их здоровью, безопасности или нравственности, в частности работы по торговле и хранению алкогольной продукции, а также табачных изделий.

Административный истец полагает, что несовпадение правовых критериев, установленных в перечне исключений из среднесписочной численности работников (абзац 3 части 1 статьи 2 Закона N 22-ОЗ), и в перечне запретов на создание или выделение квотируемых рабочих мест для несовершеннолетних (абзац 2 части 1 статьи 3 Закона N 22-ОЗ), приводит к необоснованному возложению на работодателя, в данном случае ООО "МЕГАКОМ", обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест для несовершеннолетних, даже в случае, когда его право на выбор квотируемых рабочих мест для несовершеннолетних из общей среднесписочной численности и имеющихся у работодателя рабочих мест существенно ограничено в силу установленных законодательством запретов на использование труда несовершеннолетних.

Решением Иркутского областного суда от 25 октября 2023 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 3 части 1 статьи 2 Закона Иркутской области от 06 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних", принятого постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 19 февраля 2014 года N 7/14-ЗС (в редакции Закона Иркутской области от 01 ноября 2016 года N 86-ОЗ "О внесении изменений в Закон Иркутской области "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних"); на Законодательное Собрание Иркутской области возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт в части признанной недействующей. В удовлетворении административных исковых требований ООО "МЕГАКОМ" о запрете применения Закона Иркутской области от 06 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних" - отказано.

В апелляционных жалобах административные ответчики Законодательное собрание Иркутской области и Губернатор Иркутской области просят об отмене обжалуемого решения суда и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В обосновании жалобы, Законодательное собрание Иркутской области указывает на несогласие с выводами суда первой инстанции о несоответствии абзаца 3 части 1 статьи 2 Закона N 22-ОЗ положениям статьи 265 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку данной нормой регулируются вопросы трудоустройства несовершеннолетних, такие как заключение трудового договора с несовершеннолетним и его содержание, в то время как, абзацем 3 части 1 статьи 2 Закона N 22-ОЗ предусмотрен один из элементов порядка расчета среднесписочной численности работодателя, второй элемент предусмотрен частью 2 статьи 2 Закона N 22-ОЗ.

Порядок расчета среднесписочной численности работодателя, используемый в дальнейшем для расчета квоты рабочих мест для несовершеннолетних, не содержит признаков правого регулирования трудоустройства несовершеннолетних, а статьей 265 Трудового кодекса Российской Федерации не регулируются вопросы определения среднесписочной численности, в связи с чем, апеллянт полагает указанный вывод суда первой инстанции неверным и основанным на ошибочном толковании норм права.

Также, суд первой инстанции указывает на то, что федеральный законодатель в статье 265 Трудового кодекса Российской Федерации, применительно к работам, выполнение которых может причинить вред здоровью и нравственному развитию несовершеннолетних, определяет запрет применения труда несовершеннолетних не на конкретных должностях, а в определенных сферах, что во вне зависимости от трудового режима и должностных обязанностей конкретного рабочего места, несовершеннолетний будет осуществлять трудовую деятельность в данной сфере, следовательно, такие места подлежат исключению из среднесписочной численности работников, определяемой в целях расчета квоты для приема на работу несовершеннолетних.

Однако, по мнению апеллянта, указанный вывод суда, приводит к несоответствию всего Перечня тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, утвержденного постановлением Правительства Российский Федерации N 163 от 25 февраля 2000 года, содержащий конкретные профессии и должности, на которых труд несовершеннолетних запрещен, статье 265 Трудового кодекса Российской Федерации.

При этом, в решении суда не указано, во взаимосвязи с какими положениями оспариваемого нормативного правового акта статья 2 Закона N 22-ОЗ толкуется как предписание для установления (выделения или создания) квоты для несовершеннолетних на работах, где труд несовершеннолетних запрещен.

Апеллянт полагает недоказанным в ходе рассмотрения дела факт осуществления административным истцом исключительно деятельности по торговле спиртными напитками и табачными изделиями, поскольку в материалах дела содержаться сведения об иных видах деятельности ООО "МЕГАКОМ".

Выбор одного из видов деятельности, связанного с оборотом алкогольной и табачной продукции, среди широкого круга иных осуществляемых административным истцом направлений деятельности, не может сам по себе являться основанием для освобождения его от исполнения обязанности работодателя, установленной законодательством о занятости населения.

Судом незаконно возложена обязанность на Законодательное собрание Иркутской области по принятию нового нормативного правового акта, заменяющего нормативный правовой акт, в части признаваемой судом недействующим, ввиду того, что нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, не предусматривает такой обязанности, а понуждение к принятию нового нормативного акта является ограничением права законодательного органа субъекта Российской Федерации на самостоятельное решение вопросов в пределах своих полномочий и нарушает принцип разделения властей, установленной статьей 10 Конституции Российской Федерации.

В обосновании апелляционной жалобы Губернатор Иркутской области также указывает на неверное определение судом основного вида деятельности административного истца, связанной с производством, перевозкой и торговлей спиртными напитками и табачными изделиями, в которой запрещается применение труда несовершеннолетними.

В то время как материалы дела содержат информацию об иных видах деятельности ООО "МЕГАКОМ", не связанных с оборотом табачных изделий и алкогольной продукции, что указывает на исключение ООО "МЕГАКОМ" из числа организаций, указанных в статье 265 Трудового кодекса Российской Федерации, а следовательно у Общества имеется обязанность по квотированию рабочих мест для несовершеннолетних.

Апеллянт обращает внимание на то, что административный истец ежемесячно предоставляет в Службу занятости населения в г. Иркутске информацию о квоте для несовершеннолетних по утвержденной форме N 289-пп.

Так, 01 августа 2023 года ООО "МЕГАКОМ" принят приказ N 003 "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних на 2023", которым заквотировано рабочее место для несовершеннолетних. Однако, указанная информация не была представлена суду представителем административного истца при рассмотрении дела.

По мнению апеллянта, суд первой инстанции необоснованно сделал вывод о противоречии оспариваемого нормативного правового акта, принятого по предмету занятости населения, нормативному правовому акту в сфере трудового права, при этом, не применив Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", который регулирует вопросы о занятости несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет.

В нарушение положений статьи 47 Кодекса административного судопроизводства административное дело рассмотрено без участия заинтересованного лица Министерства труда и занятости Иркутской области, поскольку решение суда влияет на его права и обязанности по отношению к ООО "МЕГАКОМ".

Административным истцом ООО "МЕГАКОМ", прокуратурой Иркутской области представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционных жалоб.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Проанализировав положения статей 4, 7, 8, 12, 13 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", статей 9, 44, 55, 56, 57 Устава Иркутской области, статьи 54 Закона Иркутской области от 12 января 2010 года N 1-ОЗ "О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме, с соблюдением порядка его принятия и опубликования.

Как установлено судом, административный истец ООО "МЕГАКОМ" осуществляет деятельность на территории Иркутской области, что подтверждается выпиской из ЕГРЮЛ. Среднесписочная численность работников ООО "МЕГАКОМ" составляет более 100 человек.

Согласно вступившему в законную силу постановлению мирового судьи судебного участка N 122 Ленинского района г. Иркутска от 22 декабря 2022 года директор филиала ООО "МЕГАКОМ" в г. Иркутске признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 2 Закона Иркутской области от 20 декабря 2016 года N 120-ОЗ "Об административной ответственности за нарушение законодательства Иркутской области о квотировании рабочих мест для несовершеннолетних в Иркутской области" с назначением административного наказания в виде предупреждения. Основанием для вынесения данного постановления послужило неисполнение Обществом, осуществляющим деятельность на территории Иркутской области и имеющему среднесписочную численность работников более 100 человек, обязанности по созданию или выделению квотируемых рабочих мест для несовершеннолетних в соответствии с Законом Иркутской области от 06 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних".

При таких данных, суд первой инстанции обоснованно констатировал, что административный истец вправе обратиться в суд с настоящим административным иском, поскольку ООО "МЕГАКОМ" является субъектом правоотношений, регулируемых Законом Иркутской области от 06 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних", который затрагивает права и законные интересы Общества.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам.

Согласно пункту 134 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) отнесены полномочия в области содействия занятости населения, предусмотренные Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон о занятости населения).

Государственная политика в области содействия занятости населения направлена на осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в поиске работы. К числу таких граждан отнесены и несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет. Принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в названной области отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 7, пункт 1 части 1 статьи 7.1.1 Закона о занятости населения).

Оспариваемый Закон N 22-ОЗ устанавливает правовые, экономические и организационные основы квотирования рабочих мест в Иркутской области для приема на работу несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, проживающих на территории Иркутской области.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, ООО "МЕГАКОМ" осуществляет свою деятельность на территории Иркутской области (филиал в г. Иркутске) в соответствии с Уставом ООО "МЕГАКОМ" и положением о филиале ООО "МЕГАКОМ" в г. Иркутске. Согласно выписке из ЕГРЮЛ основным видом деятельности ООО "МЕГАКОМ" является оптовая торговля напитками. Дополнительными видами деятельности являются, в том числе торговля алкогольными напитками и табачными изделиями.

В соответствии со статьей 2 Закона N 22-ОЗ квота для приема на работу несовершеннолетних устанавливается в размере 1 процента к среднесписочной численности работников для организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Иркутской области и имеющих среднесписочную численность работников более 100 человек. Квота не устанавливается для работодателей, находящихся в стадии банкротства или ликвидации.

Согласно абзацу 3 части 1 статьи 2 Закона N 22-ОЗ при исчислении квоты для приема на работу несовершеннолетних в среднесписочную численность работников не включаются работники, условия труда которых отнесены к вредным и (или) опасным условиям труда по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда или результатам специальной оценки условий труда, а также работники, для замещения должности которых законодательством установлен особый порядок.

Указанная квота рассчитывается работодателем самостоятельно исходя из среднесписочной численности работников. Среднесписочная численность работников определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 2 Закона N 22-ОЗ).

В силу требований абзаца 1 статьи 265 Трудового кодекса Российской Федерации запрещается применение труда лиц в возрасте до восемнадцати лет на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных работах, а также на работах, выполнение которых может причинить вред их здоровью и нравственному развитию (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания).

При этом, как верно отмечено в обжалуемом судебном акте, федеральный законодатель в статье 265 Трудового кодекса Российской Федерации, применительно к работам, выполнение которых может причинить вред здоровью и нравственному развитию несовершеннолетних, устанавливает запрет применения труда несовершеннолетних не на конкретных должностях, а в определенных сферах, что вне зависимости от трудового режима и должностных обязанностей конкретного рабочего места несовершеннолетний будет осуществлять трудовую деятельность в данной сфере, что может негативно сказаться на его нравственном развитии.

Однако, оспариваемым абзацем 3 части 1 статьи 2 Закона N 22-ОЗ не предусмотрено, что работы, выполнение которых может причинить вред здоровью и нравственному развитию несовершеннолетних (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания) подлежат исключению из среднесписочной численности работников при установлении квоты.

В этой связи вывод Иркутского областного суда о противоречии абзаца 3 части 1 статьи 2 Закона Иркутской области от 06 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних" нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является правильным.

Доводам административных ответчиков относительно того, что абзац 1 статьи 265 Трудового кодекса Российской Федерации подлежит применению во взаимосвязи с положениями абзаца 3 данной статьи, судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, с приведением убедительной аргументации, оснований не согласиться с которой у суда апелляционной инстанции не имеется.

Поскольку в рамках настоящего административного дела не рассматриваются вопросы трудоустройства несовершеннолетних, а также вопросы исполнения административным истцом оспариваемых положений, а проверяется в порядке формального нормаконтроля законность установленного порядка квотирования, доводы апеллянтов об осуществлении административным истцом иных видов деятельности, не связанных с реализацией алкогольной и табачной продукцией, а также обстоятельства, подтверждающие установление ООО "МЕГАКОМ" квоты для несовершеннолетних, не имеют правового значения для разрешения рассматриваемого административно-правового спора.

Руководствуясь частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд первой инстанции, вопреки утверждению апеллянтов, пришел к верному выводу о возложении на Законодательное Собрание Иркутской области обязанности принять заменяющий нормативный правовой акт.

Определяя момент, с которого оспариваемые положения подлежали признанию недействующими, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся в отношении неопределенного круга лиц, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признал их недействующими с даты вступления решения суда в законную силу, Вместе с тем, судебная коллегия полагает, что Иркутским областным судом неправомерно признан недействующим абзац 3 части 1 статьи 2 Закона Иркутской области от 06 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних" в полном объеме, поскольку положения закона о не включении при исчислении квоты в среднесписочную численность работников, условия труда которых отнесены к вредным и (или) опасным условиям труда, а также работников, для замещения должности которых законодательством установлен особый порядок, требованиям нормативного правового акта, имеющему большую юридическую силу, не противоречат.

Установленные в процессе рассмотрения настоящего административного дела обстоятельства об имеющемся противоречии оспариваемого положения нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, является основанием для признания абзаца 3 части 1 статьи 2 Закона N 22-ОЗ недействующим в той мере, в какой в указанной норме не предусмотрено, что работы, выполнение которых может причинить вред здоровью и нравственному развитию несовершеннолетних (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания) подлежат исключению из среднесписочной численности работников при установлении квоты для приема на работу несовершеннолетних.

Таким образом, в этой части решение суда первой инстанции подлежит изменению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Иркутского областного суда от 25 октября 2023 года изменить.

Изложить абзац второй резолютивной части решения суда в новой редакции.

Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 3 части 1 статьи 2 Закона Иркутской области от 06 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних", принятого постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 19 февраля 2014 года N 7/14-ЗС (в редакции Закона Иркутской области от 01 ноября 2016 года N 86-ОЗ "О внесении изменений в Закон Иркутской области "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних") в той мере, в какой в указанной норме не предусмотрено, что работы, выполнение которых может причинить вред здоровью и нравственному развитию несовершеннолетних (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания) подлежат исключению из среднесписочной численности работников при установлении квоты для приема на работу несовершеннолетних.

В остальной части решение Иркутского областного суда от 25 октября 2023 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Иркутской области, Губернатора Иркутской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Иркутский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 27 марта 2024 года.