Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 марта 2024 г. по делу N 66а-288/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Струковой А.А, судей Брянцевой Н.В, Колпаковой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Веретенниковой В.В, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-161/2023 (УИД 34OS0000-01-2023-000167-47) по административному исковому заявлению Мнацаканяна Романа Сейрановича о признании недействующим пункта 1 части 2 статьи 1.1 Закона Волгоградской области от 5 февраля 2013 г. N 5-ОД "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области" в редакции Закона Волгоградской области от 28 декабря 2021 г. N 128-ОД, по апелляционной жалобе Мнацаканяна Романа Сейрановича на решение Волгоградского областного суда от 7 ноября 2023 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В, пояснения представителя административного истца Ушакова А.В, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика Волгоградской областной Думы Акимовой Ж.В, представителя административного ответчика Губернатора Волгоградской области и заинтересованного лица администрации Волгоградской области Вязковой Н.В, представителя заинтересованного лица комитета строительства Волгоградской области Королькова А.В, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

24 января 2013 г. Волгоградской областной Думой принят Закон Волгоградской области N 5-ОД "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области" (далее по тексту Закон N 5-ОД).

Нормативный правовой акт 5 февраля 2013 г. подписан Губернатором Волгоградской области и официально опубликован 8 февраля 2013 г. в печатном издании "Волгоградская правда" N 23.

28 декабря 2021 г. Законом Волгоградской области N 128-ОД внесены изменения в Закон N 5-ОД (далее по тексту Закон N 128-ОД).

Названный Закон N 5-ОД дополнен статьей 1.1 "Социальная выплата на приобретение жилого помещения лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 25 лет", которая состоит из следующих положений:

"1. Лицам, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 25 лет, включенным в список и не реализовавшим право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, предусмотренным федеральным законодательством и настоящим Законом, и в отношении которых имеется вступившее в законную силу решение суда о предоставлении жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения (далее - заявители), однократно предоставляется за счет средств областного бюджета социальная выплата на приобретение жилого помещения в собственность (далее - социальная выплата), удостоверяемая жилищным сертификатом.

2. Социальная выплата предоставляется при одновременном соблюдении следующих условий:

1) отсутствие судимости и (или) факта уголовного преследования в отношении заявителя;

2) заявитель не состоит на учете в наркологическом и (или) психоневрологическом диспансере;

3) в отношении заявителя отсутствует вступившее в законную силу решение суда об ограничении в дееспособности или признании недееспособным;

4) заявитель непрерывно в течение не менее шести месяцев на дату подачи заявления о предоставлении социальной выплаты осуществляет трудовую (служебную) деятельность, либо деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, либо иную деятельность, приносящую доход, либо обучается в организации, осуществляющей образовательную деятельность, по очной форме обучения.

Условие, предусмотренное настоящим пунктом, не распространяется на граждан, имеющих двух и более детей или ребенка в возрасте до 3 лет, а также неработающих трудоспособных граждан, осуществляющих уход за ребенком-инвалидом.

3. Социальная выплата предоставляется только после утверждения судом мирового соглашения, заключенного между заявителем и органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим управление жилищным фондом Волгоградской области, одновременно предусматривающего:

отказ заявителя от взыскания по исполнительному документу, выданному на основании вступившего в законную силу решения суда о предоставлении заявителю жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения;

предоставление органом исполнительной власти Волгоградской области, осуществляющим управление жилищным фондом Волгоградской области, социальной выплаты заявителю в соответствии с условиями, предусмотренными настоящей статьей, и порядком, устанавливаемым Администрацией Волгоградской области.

4. Порядок определения размера социальной выплаты устанавливается Администрацией Волгоградской области.".

Закон Волгоградской области N 128-ОД вступил в силу с 1 марта 2022 г.

Нормативный правовой акт опубликован 28 декабря 2021 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 31 декабря 2021 г. в печатном издании "Волгоградская правда" N 153-СП.

Мнацаканян Р.С. обратился в суд с иском об оспаривании пункта 1 части 2 статьи 1.1 Закона N 5-ОД в редакции Закона N128-ОД, просил признать данную норму не действующей со дня вступления решения суда в законную силу.

Требования мотивированы тем, что он относится к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 25 лет. Положения статьи 1.1 Закона N 5-ОД в редакции Закона N 128-ОД предоставляют ему право на получение социальной выплаты на приобретение жилого помещения в собственность, однако в выдаче сертификата на приобретение жилья ему отказано по причине наличия судимости. Считает, что в силу части 3 статьи 55 и пункта "о" части 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации введение ограничений прав лиц, имеющих судимость, относится к полномочиям исключительной компетенции федерального законодателя, а не регионального. По мнению истца, оспариваемая норма противоречит положениям части 1 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, пункту 55 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, раскрывающим понятие и правовые последствия судимости, уголовного преследования.

Решением Волгоградского областного суда от 7 ноября 2023 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе с учетом направленных дополнений истец просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление удовлетворить.

Относительно доводов апелляционной жалобы Губернатором Волгоградской области, Волгоградской областной Думой, комитетом строительства Волгоградской области, Прокуратурой Волгоградской области представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Ушаков А.В. доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда первой инстанции отменить, требования административного иска удовлетворить.

Представитель административного ответчика Волгоградской областной Думы Акимова Ж.В, представитель административного ответчика Губернатора Волгоградской области и заинтересованного лица администрации Волгоградской области Вязкова Н.В, представитель заинтересованного лица комитета строительства Волгоградской области Корольков А.В. в удовлетворении апелляционной жалобы возражали, просили решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом первой инстанции установлено и из материалов административного дела следует, что Мнацаканян Р.С. относится к категории лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

10 февраля 2021 г. решением Центрального районного суда города Волгограда на комитет строительства Волгоградской области возложена обязанность предоставить Мнацаканяну Р.С. жилое помещение из специализированного жилищного фонда Волгоградской области для проживания по договору найма специализированного жилого помещения.

1 июня 2023 г. приказом комитета строительства Волгоградской области N 1096-ОД Мнацаканяну Р.С. отказано в предоставлении жилищного сертификата со ссылками на Закон Волгоградской области N 5-ОД по причине, в том числе, наличия судимости (л.д. 212-226 том 1).

Мнацаканян Р.С. имеет судимость по части 3 статьи 30, подпунктов "а", "в", части 2 статьи 158 Уголовного кодекса Российской Федерации, а также по части 1 статьи 115 Уголовного кодекса Российской Федерации (л.д. 219 том 1).

Истцом оспаривается пункт 1 части 2 статьи 1.1 Закона N 5-ОД в редакции Закона N128-ОД, предусматривающий в качестве одного из условий предоставления социальной выплаты отсутствие у заявителя судимости и (или) факта его уголовного преследования.

Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7 Конституции Российской Федерации). Материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации).

Статьей 40 Конституции Российской Федерации провозглашено право каждого на жилище.

Защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "ж", "ж1", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Статьей 109.1 Жилищного кодекса РФ детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, гарантировано предоставление жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, независимо от формы их устройства, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на образование, медицинское обеспечение, на имущество, в том числе обеспечение благоустроенными жилыми помещениями, определены в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона N 159-ФЗ детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Дополнительные виды социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 5 Федерального закона N 159-ФЗ).

Право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов закреплено в пункте 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действовавшей в редакции на дату принятия оспариваемого Закона.

Таким образом, субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения.

Данная правовая позиция отражена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. N 145-О, в котором суд указал, что при отсутствии соответствующего федерального закона субъект Российской Федерации вправе осуществить собственное правовое регулирование, что следует из смысла статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из природы совместной компетенции. С принятием федерального закона закон субъекта Российской Федерации подлежит приведению в соответствие с ним.

Таким образом, федеральный законодатель, определив в Федеральном законе N 159-ФЗ общие принципы, содержание и меры государственной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в жилищной сфере, предоставил право субъектам Российской Федерации устанавливать дополнительные меры социальной поддержки указанной категории граждан в целях обеспечения их жилыми помещениями.

Приведенные законоположения подтверждают правильность вывода суда первой инстанции о том, что субъект Российской Федерации, приняв Закон от 24 января 2013 г. N 5-ОД, осуществил правовое регулирование в пределах предоставленных полномочий и компетенции Волгоградской областной Думы по вопросу, относящемуся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, введения его в действие и опубликования. В указанной части решение суда не обжалуется сторонами.

Судом первой инстанции верно отмечено, что на момент принятия оспариваемого регионального нормативного правового акта в редакции от 28 декабря 2021 г. в Федеральном законе N 159-ФЗ отсутствовали положения о мерах государственной поддержки по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями посредством единовременной денежной выплаты на их приобретение.

Только 4 августа 2023 г. пунктом 2 статьи 1 Федерального закона N 461-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", основной Федеральный закон N 159-ФЗ дополнен статьей 8.1, положениями которой предусмотрены дополнительные гарантии права на жилое помещение в виде предоставления выплаты на приобретение благоустроенного жилого помещения в собственность или для полного погашения кредита (займа) по договору, обязательства заемщика по которому обеспечены ипотекой.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, проанализировав нормы федерального и регионального законодательства, исходил из того, что меры социальной поддержки на территории Волгоградской области в виде социальной выплаты на приобретение жилых помещений в собственность, удостоверяемой сертификатом, лицам, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, и достигли возраста 25 лет, предоставляемые за счет средств регионального бюджета, предусмотренные оспариваемым нормативным правовым актом, являются дополнительными мерами социальной поддержки (по сравнению с действовавшими в тот период федеральными нормами), в связи с чем, определение оснований, порядка, размера и условий их реализации относится к полномочиям субъекта Российской Федерации. В этой связи законодательный орган Волгоградской области был вправе установить такое условие предоставления приведенной выше социальной выплаты как отсутствие у заявителя судимости и (или) факта уголовного преследования.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции, поскольку они сделаны в нарушение норм материального права.

Согласно части 1 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Судимость в соответствии с настоящим Кодексом учитывается при рецидиве преступлений, назначении наказания и влечет за собой иные правовые последствия в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.

Из буквального смысла данной нормы следует, что иное содержание понятия судимости и правовых последствий судимости в целях регулирования отношений, связанных с предоставлением меры социальной поддержки в виде социальной выплаты на приобретение жилых помещений в собственность, подлежат определению в нормативных правовых актах, принятых федеральным законодателем, обладающим исключительной компетенцией в разрешении данного вопроса в силу вышеприведенной нормы Уголовного кодекса Российской Федерации.

На дату принятия Закона N 128-ОД Федеральный Закон N 159-ФЗ не содержал положений по установлению ограничений, связанных с получением выплаты на приобретения жилья в части отсутствия у заявителя судимости и (или) факта его уголовного преследования, в связи с чем региональный законодатель не обладал полномочиями по установлению таких условий предоставления приведенной выше социальной выплаты.

Судимость, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, в первую очередь уголовно-правовой институт, имеющий значение для целей реализации уголовной ответственности, однако за пределами уголовно-правового регулирования судимость приобретает автономное значение и влечет за собой не уголовно-правовые, а общеправовые, опосредованные последствия, которые устанавливаются не Уголовным кодексом Российской Федерации, а иными федеральными законами исходя из природы и специфики регулирования соответствующих отношений, не предполагающих ограничений уголовно-правового характера. В том числе такая позиция выражена и в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 марта 2016 г. N 450-О.

Суд первой инстанции в нарушение требований пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта указанное обстоятельство оставил без внимания, не выяснил и не установилсоответствие оспариваемого положения нормативного правового акта на дату его принятия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Применяя разъяснения Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", учитывая, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются, в том числе, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, исходя из необходимости анализа содержания как оспариваемого нормативного правового акта, так и имеющего большую юридическую силу нормативного правового акта, принимая во внимание, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов, суду первой инстанции было необходимо проверить законность оспариваемого нормативного правового акта именно в рамках абстрактного нормоконтроля на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", установив, что положения оспариваемого нормативного правового акта противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, судебная коллегия полагает, что положения оспариваемого нормативного правового акта подлежат признанию недействующими в оспариваемой части со дня их принятия.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 7 ноября 2023 г. - отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать не действующим со дня принятия пункт 1 части 2 статьи 1.1 Закона Волгоградской области от 5 февраля 2013 г. N 5-ОД "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области" (в редакции Закона Волгоградской области от 28 декабря 2021 г. N 128-ОД "О внесении изменения в Закон Волгоградской области от 5 февраля 2013 г. N 5-ОД "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Волгоградской области").

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи