Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 июня 2024 г. по делу N 8а-13580/2024[88а-17761/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Сергеева С.С.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 7 сентября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 23 января 2024 года по административному делу по исковому заявлению ФИО7 к администрации МО г. Краснодар, департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации МО г. Краснодар, департаменту архитектуры и градостроительства администрации МО г. Краснодар о признании незаконным решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, доводы кассационной жалобы, возражения, выслушав представителя стороны истца - ФИО2, представителя стороны ответчика - ФИО3, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО7 обратился в Первомайский районный суда города Краснодара с административным исковым заявлением к администрации МО город Краснодар, департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации МО город Краснодар, департаменту архитектуры и градостроительства администрации МО город Краснодар о признании незаконным решения от 21 июля 2023 г. N об отказе в предоставлении в предоставлении муниципальной услуги по предварительному согласованию предоставления земельного участка под гаражом.

Решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 7 сентября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 23 января 2024 г. удовлетворены требования ФИО7 Суд признал незаконным решение администрации МО г. Краснодар от 21 июля 2023 года N в предоставлении муниципальной услуги по предварительному согласованию предоставления земельного участка и возложил обязанность на администрацию МО г. Краснодар, департамент муниципальной собственности и городских земель администрации МО город Краснодар повторно рассмотреть заявление ФИО7 о предварительном согласовании предоставления земельного участка под гаражом, расположенным по адресу: "адрес", с кадастровым номером N.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 24 апреля 2024 г. заявитель выражает несогласие с принятым судами решениями, просит судебные инстанции обжалуемые судебные постановления отменить, поскольку усматривает нарушение норм действующего законодательства.

Определением судьи от 26 апреля 2024 г. кассационная жалоба с делом приняты к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения, пояснения сторон, проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Так, согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений нижестоящими судами не допущено.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 227 КАС РФ, решение об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, суд принимает в том случае, если признает их соответствующими нормативным правовым актам и не нарушающими права и законные интересы административного истца.

Таким образом, при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) судебных приставов - исполнителей принципиальное значение имеет выявление совокупности двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту и нарушения прав и законных интересов административного истца.

Совокупность таких условий при рассмотрении административного дела не установлена.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могу обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичным полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из материалов административного дела следует, что ФИО7 является собственником нежилого помещения - гаража, расположенного по адресу: г. Краснодар, ул. им. Дзержинского, д. 125/10 с кадастровым номером N. С целью оформления прав на земельный участок, расположенный под принадлежащим ему объектом недвижимости, административный истец 28 февраля 2023 года через ГАУ КК "МФЦ КК" обратился в администрацию МО г. Краснодар с заявлением об оформлении земельно - правовой документации земельного участка под указанным гаражом. По результатам рассмотрения заявления ФИО7, администрацией МО город Краснодар принято решение, формализованное в письме от 21 июля 2023 г. N об отказе в предоставлении испрашиваемой муниципальной услуги, мотивируя данный отказ тем, что испрашиваемый земельный участок в соответствии с генеральным планом МО г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N пункт 1 расположен в зоне предназначенной для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, а именно предусмотрен объект - магистральная улица общегородского значения регулируемого движения, планируемая к реконструкции. ФИО7, полагая указанное решение административного ответчика незаконными, обратился в суд с настоящими требованиями.

Давая оценку оспариваемому решению органа местного самоуправления, суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и установилфактические обстоятельства дела. Обязанность доказывания законности управленческого решения возлагается на орган, организацию, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения, либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (статья 226 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право иметь имущество, включая землю, в частной собственности (статья 35, часть 2; статья 36, часть 1), вместе с тем не устанавливает условия реализации данного права - они определяются федеральным законодателем в рамках его компетенции (статья 36, часть 3). Земельным кодексом одним из основных принципов земельного законодательства назван принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ).

Также в пунктах 4, 5 и 13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", разъяснено, что исключительный характер права на приватизацию (приобретение права аренды) земельного участка означает, что никто, кроме собственника расположенных на участке здания, сооружения, не имеет права на приватизацию (приобретение права аренды).

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ) земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов регламентирован статьями 39.14 - 39.17 ЗК РФ.

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если указанный в заявлении о предоставлении земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (пункт 6 статьи 39.16 ЗК РФ).

Основанием для отказа в предоставлении земельного участка является также то, что указанный в заявлении о предоставлении земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением "О предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов (пункт 17 статьи 39.16 Земельного кодекса РФ).

В соответствии с подпунктом 7 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения.

Пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ и пунктом 8 статьи 28 Закона N 178-ФЗ установлен запрет приватизации земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон.

В абзаце 4 пункта 4 Постановления от 24 марта 2005 г. N разъяснено, что суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). Следовательно, при решении вопроса о возможности предоставления заявителю в собственность земельного участка уполномоченный орган местного самоуправления обязан учитывать содержащиеся в генеральном плане сведения о планируемых к размещению в пределах границ испрашиваемого земельного участка объектах местного значения.

В силу пункта 8 статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя, в частности, градостроительные регламенты (статья 30 Градостроительного кодекса РФ).

Частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Между тем, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно части 1 статьи 26 ГрК РФ, реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; принятия в порядке, установленном законодательством РФ, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую; создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Частью 5 статьи 26 Градостроительного кодекса РФ установлено, что реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.

Как следует из материалов дела, генеральным планом МО г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N пункт 1, земельный участок, расположенный по адресу: г. Краснодар, ул. им. Дзержинского, д. 125/10, с кадастровым номером N расположен в зоне транспортной инфраструктуры с размещением объекта местного значения - магистральная улица общегородского значения регулируемого движения, планируемая к реконструкции и велосипедная дорожка, планируемая к размещению. При этом, испрашиваемый административным истцом земельный участок под гаражом с кадастровым номером N, расположен в границах земельного участка с кадастровым номером N. Между тем, при постановке вывода о незаконности отказа административному истцу в предоставлении спорного земельного участка, судом первой инстанции указано, что в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие реализацию документов территориального планирования (генерального плана) в части строительства (размещения) объектов местного значения.

Земельный участок не используется как объект общего пользования, на земельном участке расположен принадлежащий административному истцу на праве собственности спорный объект. При этом по информации департамента архитектуры, в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности отсутствуют сведения об утвержденной документации по планировке территории (проекта планировки территории и проекта межевания территории) в отношении территории, расположенной в жницах земельного участка с кадастровым номером N.

Из материалов дела, также не следует, что спорный земельный участок ограничен в обороте, изменен вид его разрешенного использования. Указанное подтверждает отсутствие каких-либо намерений и фактических мер, направленных администрацией на реализацию и строительство запланированных в генплане объектов местного значения.

Принимая во внимание изложенное, при разрешении настоящего спора судами верно учтена правовая позиция, сформированная в определении Верховного Суда РФ от 21 апреля 2021 г. N-ЭС20-22095.

Как отмечает кассационный суд, само по себе утверждение (изменение) генерального плана поселения, городского округа не влечет изменение правового режима земельных участков, при отсутствии доказательств реализации документов территориального планирования, положения пункта 17 статьи 39.16 ЗК РФ не могут служить единственным основанием для отказа в предоставлении участка в аренду для сельскохозяйственного производства.

В отсутствие доказательств изъятия земельных участков из оборота, ограничения их в обороте, принятие в отношении этих участков решения о резервировании для государственных или муниципальных нужд, планирование размещения в долгосрочной перспективе объектов местного значения в границах спорных земельных участков не может служить причиной отказа в их предоставлении.

На территорию, в которую входит испрашиваемый земельный участок, документация по планировке не утверждена, что подтверждается ответом департамента п архитектуры. Необходимость изъятия земельного участка и объекта капитального строительства определяется только проектом планировки территории.

Таким образом, применительно к установленным по делу обстоятельствам и представленным в материалы дела доказательствам суд первой инстанции сделал мотивированный вывод о том, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону и нарушает права и законные интересы административного истца.

Более того, из правовой позиции Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, изложенной в определении от 27 октября 2009 г. N-В09-19 следует, что запрет на приватизацию распространяется только на те участки, которые фактически относятся к землям общего пользования, то есть уже заняты площадями, скверами, пляжами.

При этом, материалами административного дела подтверждены факты предоставления земельных участков, образованных из состава земельного участка с кадастровым номером N, являющегося исходным в отношении спорного участка в собственность физических лиц - собственников аналогичных по целевому назначению объектов недвижимости, под которыми расположены соответствующие земельные участки.

Таким образом, выводы административного ответчика об отказе ФИО7 в оказание испрашиваемой муниципальной услуги свидетельствуют о нарушении требования о равном подходе к лицам, оказавшимся в одинаковой правовой ситуации, и запрете неоправданных различий в положении указанных лиц, составляющее суть принципа равноправия (статья 19 Конституции РФ, статья 1 ГК РФ) в отношении административного истца.

Установленные по делу фактические обстоятельства, по мнению судебной коллегии, подтверждают правомерность выводов суда о наличии оснований для удовлетворения административного иска, поскольку они сделаны при правильно определенном характере правоотношений, возникшем между сторонами по делу, и законе, подлежащем применению, верном определении юридически значимых обстоятельств по делу и законном распределении бремени доказывания между сторонами (статья 62 КАС РФ) достаточности собранных по делу доказательств и их надлежащей оценке по правилам статьи 84 названного Кодекса, тщательном исследовании всех фактических обстоятельств дела, их доказанности.

Из частей 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее частью 1 статьи 19, закрепляющих равенство всех перед законом и судом, следует, что конституционное право на судебную защиту предполагает не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты в форме эффективного восстановления нарушенных прав и свобод в соответствии с законодательно закрепленными критериями (Постановления Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. N2-П, от 16 марта 1998 г.N9-П, 15 февраля 2016 г. N3-П).

Принимая во внимание установленные по настоящему делу обстоятельства, судебная коллегия Четвертого кассационного суда полагает, что совокупность оснований, предусмотренных положениями статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для признания незаконными оспариваемого решения административного ответчика, установлена при рассмотрении настоящего административного дела, в связи с чем, судом первой инстанции обосновано были удовлетворены заявленные требования.

В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Административный истец не обязан доказывать незаконность оспариваемых им решений, действий (бездействия), но обязан:

1) указывать, каким нормативным правовым актам, по его мнению, противоречат данные решения, действия (бездействие);

2) подтверждать сведения о том, что оспариваемым решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца либо возникла реальная угроза их нарушения;

3) подтверждать иные факты, на которые административный истец ссылается как на основания своих требований.

Как следует из материалов дела, позиция истца о незаконности решения ответчика последним опровергнуты. Факт нарушения прав административного истца установлен нижестоящими судами.

При рассмотрении административного иска, нижестоящими судами верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы кассационной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судами при рассмотрении дела, и имели бы юридическое значение для вынесения судебных актов по существу, влияли на обоснованность и законность судебных решений, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права и потому не могут служить основанием к отмене решений судов.

В силу данных обстоятельств, норм действующего законодательства, доводы заявителя лишены бесспорных аргументов, не опровергают установленные по делу обстоятельства и не могут повлиять на правильность применения нижестоящими судами норм материального и процессуального права.

Аналогичные доводы были проверены на стадии рассмотрения дела в нижестоящих судах, обоснованно отвергнуты как несостоятельные с приведением убедительных мотивов в решениях судов.

Несогласие административного ответчика с выводами судебных инстанций в оценке обстоятельств, имеющих значение для дела, в силу положений статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не может служить основанием для отмены судебных актов, поскольку несогласие с выводами, сделанными по итогам оценки доказательств, само по себе не указывает на нарушение судебными инстанциями материальных и процессуальных требований, предусмотренных Кодеком административного судопроизводства РФ.

При таком положении оспариваемые судебные акты являются законными, обоснованным и не подлежит отмене или изменению по доводам заявителя.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 7 сентября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 23 января 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Приостановление исполнения указанных судебных актов, принятое определением от 26 апреля 2024 года отменить.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 июня 2024 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Сергеев С.С.