Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 мая 2024 г. по делу N 8а-9410/2024[88а-12914/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сергеева С.С, судей Борисовой О.В, Аняновой О.П.

с участием прокурора Фроловой Е.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу публичного акционерного общества "Россети Юг" на решение Волгоградского областного суда от 26 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 28 августа 2023 года по административному делу по административному иску публичного акционерного общества "Россети Юг" об оспаривании отдельных положений приказов комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26 декабря 2018 г. N 48/18 "Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2019 - 2023 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО "Россети Юг" (филиал "Волгоградэнерго")" (в редакции от 25 декабря 2020 г.)

Заслушав доклад судьи Сергеева С.С,

УСТАНОВИЛА:

приказом комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 25 декабря 2020 г. N "О внесении изменений в приказ комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26 декабря 2018 года N "Об установлении необходимой валовой выручки на долгосрочный период регулирования 2019 - 2023 годы и долгосрочных параметров регулирования для ПАО "Межрегиональная распределительная сетевая компания Юга" (филиал "Волгоградэнерго")" необходимая валовая выручка (НВВ) ПАО "Россети Юг" (филиал "Волгоградэнерго")" на 2021 г. установлена в размере "данные изъяты".

Приказ официально опубликован в сетевом издании "Волгоград.Ру" "данные изъяты", 29 декабря 2020 года, на официальном интернет-портале правовой информации "данные изъяты" 30 декабря 2020 года и в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Волгоградской области газете "Волгоградская правда" (N от ДД.ММ.ГГГГ), вступил в силу.

Не согласившись с тарифно-балансовым решением, ПАО "Россети Юг" в административном исковом заявлении (с учетом последующих изменений) просило признать его недействующим, поскольку в нарушение статьи 23 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), пунктов 2, 7 Основ ценообразования в сфере регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178 (далее - Основы ценообразования), пункта 11 Методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденных приказом ФСТ России от 17 февраля 2012 г. N 98-э (далее - Методические указания N 98-э) из состава НВВ исключены расходы филиала "Волгоградэнерго" по обслуживанию фактически привлеченных и планируемых к привлечению кредитов, включая плановые расходы (2021 г.) в сумме "данные изъяты" тыс. руб. и фактические расходы в составе корректировки неподконтрольных расходов, исходя из фактических значений за 2019 г, в сумме "данные изъяты", а также расходов по статье "Убытки прошлых лет" в составе той же корректировки в размере "данные изъяты" тыс. руб.

Решением Волгоградского областного суда от 26 апреля 2023 г. в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 28 августа 2023 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба ПАО "Россети Юг" - без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной представителем ПАО "Россети Юг" по доверенности ФИО11 в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов судов первой и апелляционной инстанций и направлении дела на новое апелляционное рассмотрение.

В обоснование жалобы заявитель указывает на неверное определение судами обстоятельств, имеющих значение для дела, что повлекло неправильное применение норм материального права, а именно положений пункта 7 Основ ценообразования, предусматривающих возможность компенсации расходов, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, в том числе, связанных с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств. Судами необоснованно не принято во внимание, что в структуре взысканной дебиторской задолженности в отношении предприятий, находящихся в стадии банкротства, превалирует задолженность контрагентов, имущество которых, подлежащее реализации, не способно покрыть как задолженность по основному долгу, так и по штрафным санкциям перед кредиторами. В этой связи для покрытия дефицита средств, необходимых для ведения операционной деятельности, ПАО "Россети Юг" вынуждено привлекать кредитные ресурсы и нести расходы, связанные с обслуживанием заемных средств (проценты по кредитам банков).

Кроме того, заявитель полагает, что в нарушение положений пункта 4 части 4 статьи 180 КАС РФ судами не приведены со ссылками на нормы права выводы опровергающие документально подтвержденные доводы административного истца об экономической обоснованности заявленных расходов.

Также заявитель полагает, что судами безосновательно оставлено без внимания, что регулирующим органом в нарушение предписаний статьи 23 Закона "Об электроэнергетике", пунктов 23, 28 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике не дана оценка, представленным в материалы тарифного дела документам, в том числе, расчетам кассового разрыва, документам бухгалтерского учета поступления и расходования денежных средств (оборотам счетов и анализу счетов бухгалтерского учета), подтверждающих по направлениям расходование заемных денежных средств, а также по контрагентам кассовый разрыв; наличия иных, кроме кредитов, источников финансирования необходимых расходов; вероятности получения дебиторской задолженности, других факторов, определяющих экономическую обоснованность расходов. При этом, ни тарифный орган в рамках тарифного дела, ни суды в обжалуемых судебных актах не указали, какими дополнительными документами, не представленными регулирующему органу, административный истец может подтвердить участие заёмных средств в регулируемой деятельности организации с тем, чтобы регулирующий орган мог квалифицировать таковые как достаточные.

Кроме того, заявитель жалобы указывает на противоречивость выводов суда первой инстанции при оценке решений ФАС России от 05 августа 2021 года N и от 29 июля 2022 года N полагает, что отклонение судом доводов истца основанных на данных решениях по мотиву их неотносимости к рассматриваемому спору, и одновременный учет позиции административного ответчика, основанный на этих же решениях ФАС России, свидетельствует о нарушении принципа состязательности и равенства сторон. При этом, судом апелляционной инстанции указанное процессуальное нарушение (различный подход к оценке одних и тех же доказательств) не устранено, также апелляционное определение не содержит оценки письменных пояснений ФАС России от 4 августа 2023 года.

Так же автор жалобы указывает на необоснованное отклонение судами первой и апелляционной инстанций ходатайств о назначении по делу повторной экономико-финансовой экспертизы, поскольку экспертами ООО "ВашГлавБух" не проведен необходимый объем исследований для формирования обоснованных выводов по вопросам, вынесенным на экспертизу, заключение экспертов не отвечает критериям достоверности, полноты, всесторонности и объективности исследования.

Мотивируя данный довод, заявитель указывает на отсутствие у экспертов специальных познаний в области экономического анализа и тарифного регулирования деятельности электросетевых организаций, а также опыта производства каких-либо иных судебных экспертиз; по поставленным в судебном заседании вопросам, эксперты от ответов уклонились; экспертное исследование проводилось без анализа результатов хозяйственной деятельности на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за прошлые периоды; экспертами не принято во внимание, что регулирующим органом проводился анализ деятельности филиала в предыдущие периоды, и по итогам каждого прошедшего года была дана оценка экономически обоснованным доходам и расходам организации; экспертами не предпринято мер для проведения самостоятельного объективного и всестороннего анализа, наличия и экономической обоснованности дефицита денежных средств, возникшего у филиала в период 2008-2020 гг..; в заключении судебной экспертизы содержится перечень использованных экспертами нормативных правовых актов, однако, не указано, в каких редакциях экспертами были использованы перечисленные нормативные правовые акты, что не позволяет достоверно установить, использовались ли при проведении экспертизы нормативные правовые акты в редакциях, действующих на дату принятия Комитетом тарифного регулирования Волгоградской области исследуемых экспертами тарифных решений; вывод экспертов об отсутствии кассовых разрывов основан на исследовании каждого из документов в отдельности, и их системная взаимосвязь не устанавливалась; экспертное заключение содержит предположения и не могут являться полными и ясными.

Заявителем также указывается на нарушение правил оценки доказательств, в частности заявитель полагает, что заключение, выполненное экспертами ООО "ВашГлавБух", оценивалось судами без совокупности с оценкой других доказательств, представленных в материалы, в частности не получили надлежащей оценки приложенные административным истцом документы, составленные сотрудниками ООО "КПМГ "Налоги и консультирование", ООО Экспертная компания ЭПАР", а также рецензия РАНХиГС на экспертное заключение выполненное экспертами ООО "ВашГлавБух".

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 26 февраля 2024 года, определением судьи кассационной инстанции от 20 марта 2024 года передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Выслушав объяснение представителей ПАО "Россети Юг" ФИО4, ФИО11, ФИО5, ФИО6, настаивавших на доводах и требованиях кассационной жалобы Общества, представителей Комитета тарифного регулирования Волгоградской области ФИО7, ФИО8, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора ФИО9 полагавшей судебные акты законными, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Государственное регулирование деятельности субъектов в сфере электроэнергетики осуществляется на основе положений Закона об электроэнергетике и основывается на принципе обеспечения бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики и корреспондирующему ему принципу обеспечения доступности электрической энергии для потребителей и защиты их прав (статьи 6 и 20 Закона об электроэнергетике).

Закон об электроэнергетике в качестве одного из основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике рассматривает достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (абзац четвертый пункта 1 статьи 20).

В соответствии с положениями пункта 4 статьи 23 Закона об электроэнергетике государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике осуществляется на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций.

Пунктом 1 статьи 23 Закона об электроэнергетике установлено, что государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, а также Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 N 1178 "О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике".

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.

Тарифный орган определяет НВВ, учитываемую при установлении тарифов по результатам экспертизы предложений и на основании материалов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункты 12, 20, 22, 23 Правил государственного регулирования тарифов).

Из содержания пункта 7 Основ ценообразования следует, что при установлении регулируемых цен (тарифов) регулирующие органы принимают меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность.

В случае если на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности за год и иных материалов выявлены экономически обоснованные расходы организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на тот период регулирования, в котором они понесены, или доход, недополученный при осуществлении регулируемой деятельности в этот период регулирования по независящим от организации, осуществляющей регулируемую деятельность, причинам, указанные расходы (доход) учитываются регулирующими органами при установлении регулируемых цен (тарифов) на следующий период регулирования. К экономически обоснованным расходам в том числе относятся расходы, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств (за исключением случая применения в отношении организации, осуществляющей регулируемую деятельность, метода доходности инвестированного капитала) (абзац десятый пункта 7).

Из пункта 38 Основ ценообразования следует, что тарифы на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемые с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, определяются регулирующими органами в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, на основании следующих долгосрочных параметров регулирования: базового уровня подконтрольных расходов, устанавливаемого регулирующими органами; индекса эффективности подконтрольных расходов и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов; коэффициента эластичности подконтрольных расходов по количеству активов; уровня потерь электрической энергии при ее передаче по электрическим сетям; уровня надежности и качества реализуемых товаров (услуг).

Перед началом каждого года долгосрочного периода регулирования определяются планируемые значения параметров расчета тарифов, в том числе базовый уровень подконтрольных расходов, устанавливаемый регулирующими органами.

На основе долгосрочных параметров регулирования и планируемых значений параметров расчета тарифов, определяемых на долгосрочный период регулирования, регулирующие органы рассчитывают необходимую валовую выручку регулируемой организации на каждый год очередного долгосрочного периода регулирования.

Необходимая валовая выручка представляет собой экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности в течение расчетного периода регулирования (пункт 2 Основ ценообразования), в который, в частности, включаются экономически обоснованные расходы организации на осуществление регулируемой деятельности (пункты 15 - 34 Основ ценообразования).

В течение долгосрочного периода регулирования регулирующими органами ежегодно производится корректировка необходимой валовой выручки, устанавливаемой на очередной период регулирования в соответствии с Методическими указаниями, предусмотренными пунктами 32 и (или) 38 Основ ценообразования.

Регулирующий орган определяет НВВ, учитываемую при установлении тарифов, по результатам экспертизы предложений и обосновывающих материалов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункты 12, 20, 22, 23 Правил государственного регулирования тарифов). При этом регулирующий орган принимает меры, направленные на исключение из расчетов экономически необоснованных расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункт 7 Основ ценообразования).

Как следует из материалов дела, ПАО "Россети Юг" является территориальной сетевой организацией. Филиалом общества "Волгоградэнерго" на территории Волгоградской области оказываются услуги по передаче электроэнергии по единым (котловым) тарифам, устанавливаемым комитетом тарифного регулирования Волгоградской области, действующим на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Волгоградской области от 6 февраля 2014 года N-п.

Регулирование деятельности общества по передаче электрической энергии осуществляется методом долгосрочной индексации необходимой валовой выручки на основе НВВ, утвержденной на долгосрочный период 2019 -2023 гг.

Долгосрочные параметры регулирования обществу утверждены приказом комитета тарифного регулирования Волгоградской области от 26 декабря 2018 г. N, приложением 1 к которому в редакции оспариваемого приказа в ходе ежегодной корректировки НВВ на содержание филиала (без учета оплаты потерь) на 2021 г. была установлена в размере "данные изъяты", с которым регулируемая организация не согласна как экономически необоснованным.

Отказывая в удовлетворении административного иска ПАО "Россети Юг" в части включения в НВВ расходов, связанных с обслуживанием заемных средств, суд первой инстанции исходил из правильности выводов тарифного органа об отсутствии в материалах тарифного дела документов, подтверждающих экономическую обоснованность затрат.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции, со ссылкой на пункты 12, 20, 22, 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N, пункт 38 Основ ценообразования, пункт 11 Методических указаний N-э, принял во внимание, что в пояснительной записке к тарифной заявке ПАО "Россети Юг", содержащей сведения, в том числе, о динамике долгового портфеля ПАО "Россети Юг" за период 2008-2019 гг, а также о плановых расходах по указанной статье затрат, привлечение заемных средств осуществляется в централизованном порядке, учет обязательств по кредитам и займам ведется также централизованно исполнительным аппаратом ПАО "Россети Юг".

Так же основываясь на анализе материалов тарифной заявки, материалов, представленных обществом в рамках рассмотрения ФАС России разногласий по тарифам на 2021 г, пришел к выводу о том, что фактические данные по движению денежных средств в разрезе статей затрат (платежей) в целях проверки целевого направления кредитных средств за предшествующие периоды регулирования, расчет недостатка оборотных средств в разрезе филиалов не представлены, необходимость привлечения заемных средств не доказана.

Суд апелляционной инстанции также согласился с выводом суда первой инстанции о том, что Методикой распределения ссудной задолженности и расходов по обслуживанию кредитных ресурсов между филиалами общества (приложение к приказу ПАО "МРСК Юга" от 27 декабря 2017 г. N) не предусмотрена какая-либо взаимосвязь между "дефицитом/профицитом деятельности исполнительного аппарата" и фактических расходов филиалов, учитывая централизацию отдельных поступлений и платежей.

Судами отмечено, что содержание представленных кредитных договоров не позволяет использовать их в качестве подтверждения необходимости привлечения займов для осуществления регулируемого вида деятельности в целях включения в НВВ на содержание филиала "Волгоградэнерго", поскольку они заключены обществом для финансирования производственной, финансово-хозяйственной и инвестиционной деятельности, а также рефинансирования ссудной задолженности, безотносительно филиалов общества.

Учитывая, что в целом по итогам 2008-2019 гг. профицит денежных средств филиала составил "данные изъяты" млн. рублей, суды признали не состоятельными доводы административного истца о том, что привлечение заемных средств было обусловлено, помимо прочего, тарифно-балансовыми решениями прошлых периодов регулирования, поскольку анализ произведенных филиалом фактических расходов по статьям затрат, выручки и компенсации недополученных средств, показал, что даже в условиях компенсации недополученной выручки в полном объеме в предыдущие периоды регулирования, организация не сохраняла структуру принятых тарифных решений, в частности инвестиционная и ремонтная программы в установленном объеме ежегодно не выполнялись.

Соглашаясь с правильностью вывода тарифного органа в части исключения расходов по статье "Убытки прошлых лет" в составе статьи "Корректировка неподконтрольных расходов исходя из фактических значений за 2019 год" в размере "данные изъяты". рублей, суды руководствуясь положениями пункта 8 статьи 274 Налогового кодекса РФ, пункта 3 статьи 15 Гражданского кодекса РФ, а также положениями пункта 7 Основ ценообразования, пришли к выводу, что заявленные административным истцом расходы, в их совокупности, нельзя признать возникшими по независящим от него обстоятельствам, в отсутствие ошибочных действий с его стороны, либо направленными на восстановление его нарушенных прав.

При этом судами нижестоящих инстанций принято во внимание, что в составе убытков прошлых лет обществом заявлены суммы, составляющие, согласно выводам, содержащимся в представленных истцом судебных актах, стоимость неоказанных услуг (недостоверность сведений в актах о безучетном потреблении электрической энергии, отсутствие введенных в эксплуатацию приборов общедомового учета) либо убытки, понесенные также по зависящим от истца причинам (отпуск электроэнергии после получения информации о расторжении соответствующих договоров, отсутствие надлежащих доказательств относительно объема отпуска электроэнергии, непринятие мер по возмещению с виновных лиц в надлежащем порядке).

Судебная коллегия находит выводы судов верными, основанными на установленных по делу обстоятельствах с правильным примением норм материального права.

Приведенные в кассационной жалобе и дополнении к ней доводы о допущенных судами нарушениях норм процессуального права судебной коллегией отклоняются, поскольку в силу части 2 статьи 328 КАС РФ основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке является неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Между тем, таких обстоятельств в рамках кассационного рассмотрения не установлено. Судами обоснованно отмечено, что решения Федеральной антимонопольной службы преюдициального значения в рамках судебного разбирательства не имеют. Уклонение от оценки представленных рецензий на заключение проведенной по делу экспертизы на правильность выводов судов об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, не повлияло, поскольку оценка доказательств, в том числе, экспертного заключения, произведена в совокупности с другими представленными в материалы дела доказательствами.

Учитывая, что при рассмотрении дела судами верно применены положения законодательства, регулирующие спорные правоотношения, обжалуемые судебные акты приняты с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда первой инстанции и апелляционного определения в кассационном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 26 апреля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 28 августа 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу публичного акционерного общества "Россети Юг" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 мая 2024 года.

Председательствующий судья

судьи