Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 29 мая 2024 г. по делу N 8а-3410/2024[88а-4221/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Туктамышевой О.В, Виноградовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 16 февраля 2024 года, принятое по административному делу N 2а-407/2023, по административному иску прокурора Ульчского района к администрации сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Туктамышевой О.В, прокурора Генеральной прокуратуры РФ Нишоновой Ф.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ульчского района Хабаровского края, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в Ульчский районный суд Хабаровского края к администрации сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края (далее - администрация) с исковым заявлением, в котором просил признать незаконным бездействие администрации сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края по не принятию мер к созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, осуществляющей погребение умерших и оказание услуг по погребению в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле"; возложить на администрацию сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, осуществляющую погребение умерших и оказание услуг по погребению в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование требований указано, что прокуратурой проведена проверка соблюдения администрацией требований законодательства о погребении и похоронном деле, в ходе которой установлено, что на территории района располагается кладбище, однако специализированная служба по вопросам похоронного дела на территории поселения не создана. По результатам открытого конкурса на определение исполнителя гарантированного перечня услуг по погребению на территории сельского поселения заключен договор на оказание ритуальных услуг с ИП ФИО4, что, по мнению прокурора, является недопустимым, поскольку наделение индивидуального предпринимателя статусом и полномочиями специализированной службы противоречит установленному законом порядку экономической деятельности, связанному, в частности, с возмещением данной службе средств из соответствующих бюджетов. По данному факту прокуратурой района в адрес главы сельского поселения "Село Булава" ДД.ММ.ГГГГ внесено представление, но нарушения законодательства о погребении и похоронном деле не устранены.

Решением Ульчского районного суда Хабаровского края от 12 декабря 2023 года в удовлетворении требований прокурора отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 16 февраля 2024 года решение Ульчского районного суда Хабаровского края от 12 декабря 2023 года отменено. Принято по делу новое решение, которым административные исковые требования прокурора Ульчского района удовлетворены.

Признано незаконным бездействие администрации сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края по не принятию мер к созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела, осуществляющей погребение умерших и оказание услуг по погребению в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

На администрацию сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края возложена обязанность создать специализированную службу по вопросам похоронного дела, осуществляющую погребение умерших и оказание услуг по погребению в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

3 апреля 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба администрации сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края, поданная через Ульчский районный суд Хабаровского края 20 марта 2024 года, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

В обоснование кассационной жалобы административный ответчик ссылается на то, что Закон о погребении не исключает возможности выполнения деятельности по осуществлению погребения умерших, в том числе, коммерческим организациям или индивидуальными предпринимателями. Полагают, что администрацией приняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 10 апреля 2024 года кассационная жалоба администрации сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание помимо прокурора не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав прокурора, с учетом требований части 2 статьи 329 КАС РФ судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не установлено.

В соответствии с частью 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из ответа администрации сельского поселения на территории сельского поселения "Село Булава" Ульчского района Хабаровского края специализированная служба, предоставляющая услуги по погребению умерших, отсутствует. Погребение умерших на территории сельского поселения осуществляется за счет средств родственников. Погребение умерших не имеющих родственников занимается администрация сельского поселения или социальное специализированное отделение для престарелых и инвалидов при Булавинской амбулатории, без заключения договоров. Транспортировкой тел умерших для проведения судебно-медицинской экспертизы, занимаются родственники, на основании справки участкового терапевта за собственные средства.

ДД.ММ.ГГГГ прокурором Ульчского района Хабаровского края в адрес главы сельского поселения "Село Булава" Ульчского района Хабаровского края внесено представление об устранения нарушений закона в сфере погребения и похоронного дела, по результатам которой выявлены нарушения закона.

Из ответа администрации сельского поселения "село Булава" Ульчского района Хабаровского края ДД.ММ.ГГГГ в адрес прокурора Ульчского района Хабаровского края о рассмотрении представления, следует, что администрацией сельского поселения "село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края заключен договор от ДД.ММ.ГГГГ N на оказание услуг гарантированного перечня по захоронению на безвозмездной основе на территории сельского поселения "село Булава" с ИП " ФИО4" на создание и содержание специализированной службы у администрации сельского поселения отсутствуют средства.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что обращаясь в суд с настоящим административным иском, прокурор вторгается в сферу компетенции органа местного самоуправления, который вправе самостоятельно определить, на какой орган, организацию или лицо возложить обязанности по оказанию ритуальных услуг. Если в муниципальном образовании имеются организации, оказывающие ритуальные услуги, статусом специализированной организации могут быть наделены соответствующие хозяйствующие субъекты; пришел к выводу, что администрацией сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края приняты необходимые меры к реализации прав и гарантий неопределенного круга лиц на получение гарантированного перечня услуг по погребению; доказательств, подтверждающих, что оспариваемым бездействием административного ответчика допущено нарушение прав граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе административным истцом, не представлено.

Отменяя решение суда первой инстанции, и принимая новое решение об удовлетворении требований прокурора, суд апелляционной инстанции исходил из того, что передача по договору об оказании услуг индивидуальному предпринимателю ФИО5 полномочий по осуществлению гарантированного перечня услуг по погребению не может свидетельствовать о создании администрацией специализированной службы по вопросам похоронного дела, поскольку такие услуги должны оказываться на безвозмездной основе именно специализированной службой по вопросам похоронного дела, которая должна создаваться органами местного самоуправления.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами суда апелляционной инстанции у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суды пришли к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судами обстоятельства и нормы материального права изложены в оспариваемом судебном акте.

Из положений пункта 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относятся к вопросам местного значения городского поселения.

Законом Хабаровского края от 26 ноября 2014 N 16 "О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения за сельскими поселениями Хабаровского края" закреплены вопросы, предусмотренные в том числе пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона N131-ФЗ, согласно которой к вопросам местного значения поселения относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности; погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 этого закона).

Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище (пункт 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ).

Как следует из анализа Федерального закона N 8-ФЗ, он не содержит понятие специализированной службы. Согласно пункту 2.1.3 ГОСТа 32609-2014 это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших, которые кроме ритуальных и мемориальных услуг оказывают дополнительные обрядовые, юридические и другие виды услуг.

Из положений статей 9 и 10 Федерального закона N 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности, возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя, лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу положений статьи 10 названного закона в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 этого закона.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом N 8-ФЗ, органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 приведенного закона).

Из анализа приведенных законоположений следует, что создание специализированной службы именно органом местного самоуправления предусмотрено как гарантия безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Таким образом, установив, что на территории сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края отсутствует специализированная служба по вопросам похоронного дела, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований прокурора.

При этом суд апелляционной инстанции верно исходил из того, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, в том числе посредством заключения муниципального контракта с соблюдением конкурентных процедур, у них нет права делегировать сторонним организациям функции (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе), которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления.

При этом само по себе присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции находит указанные выводов суда апелляционной инстанции верными, соответствующими положениям действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и установленным по делу обстоятельствам.

Доводы кассационной жалобы, направлены на переоценку доказательств и установленных по делу фактических обстоятельств, и не содержат в себе данных, которые имели бы юридическое значение для отмены либо изменения обжалуемых судебных постановлений в кассационном порядке.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанции на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, а окончательные выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренные статьей 328 КАС РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329-331 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 16 февраля 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации сельского поселения "Село Булава" Ульчского муниципального района Хабаровского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи