Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 мая 2024 г. по делу N 66а-584/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре Ворсиной А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-769/2023 по административным исковым заявлениям Марковиченко В.В, Стрельцова В.А, Вартаняна Г.Р, Макаровой А.А. о признании нормативного правового акта недействующим

с апелляционными жалобами административного истца Стрельцова В.А. и представителя административного истца Марковиченко В.В. - Левенштейн М.И. на решение Омского областного суда от 29 декабря 2023 года.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Решением Совета Омского муниципального района Омской области от 30 марта 2023 года N 14 (далее - Решение N 14) утвержден Генеральный план Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области (далее - Генеральный план поселения).

Марковиченко В.В. обратился в Омский областной суд с административным иском, в котором (с учетом уточнений) просил признать недействующим решение Совета Омского муниципального района Омской области от 30 марта 2023 года N 14 "Об утверждении Генерального плана Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области" в части образования общественно-деловой зоны на земельных участках, расположенных в центре жилой застройки в зоне Ж-1, в непосредственной близости от принадлежащего Марковиченко В.В. земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес". В обоснование заявленных требований административный истец указал, что постановлением главы Омского муниципального района Омской области от 11 января 2023 года N организовано проведение общественных обсуждений по проекту Генерального плана Усть-Заостровского сельского поселения в период с 12 января 2023 года по 3 февраля 2023 года. 17 января 2023 года на сайте Усть-Заостровского сельского поселения размещена информация о начале общественных обсуждений по проекту Генерального плана сельского поселения, срок направления предложений и замечаний установлен с 20 января 2023 года по 24 января 2023 года. В указанный срок направить предложения не представлялось возможным, поскольку заявленный вариант подачи предложений посредством записи в книге (журнале) учета посетителей экспозиции проекта Генерального плана не был доступен, так как по указанному в информации адресу экспозиции и журнала фактически не было. В последующем срок подачи замечаний и предложений был дополнен периодом с 22 февраля 2023 года по 1 марта 2023 года, в течение которого были проведены общественные обсуждения по проекту Генерального плана сельского поселения. 6 марта 2023 года оформлено заключение комиссии по подготовке проектов землепользования и застройки сельских поселений Омского муниципального района Омской области, а 30 марта 2023 года Совет Омского муниципального района Омской области утвердил Генеральный план

Усть-Заостровского сельского поселения. По мнению административного истца, такая процедура принятия оспариваемого решения не соответствует действующему законодательству. Кроме того, положениями Генерального плана сельского поселения, согласно которым вблизи принадлежащего Марковиченко В.В. земельного участка образуется общественно-деловая зона для ведения гостинично-развлекательного бизнеса, нарушаются его права и законные интересы на благоприятное и безопасное проживание по постоянному месту жительства. Деятельность гостиничного комплекса привела к увеличению уровня шума и вибрации, ухудшению водо- и электроснабжения, условий быта и отдыха, на что подавались многочисленные коллективные обращения в органы полиции и прокуратуры, администрацию Усть-Заостровского сельского поселения. Также указал, что принимал участие в общественных обсуждениях и выражал несогласие относительно образования общественно-деловой зоны вблизи своего земельного участка, но его мнение не было принято во внимание.

Стрельцов В.А, Вартанян Г.Р, Макарова А.А, обратившись в суд с аналогичными административными исковыми заявлениями, просили признать Решение N 14 недействующим в полном объеме. В обоснование заявленных требований указали, что являются владельцами земельных участков, расположенных в с. Усть-Заостровка Омского района Омской области. Ссылаясь на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, приводя обстоятельства, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении Марковиченко В.В, полагали, что для устранения нарушений закона данный нормативный правовой акт подлежит отмене.

Определением Омского областного суда от 22 сентября 2023 года административные дела по искам Марковиченко В.В, Стрельцова В.А, Вартаняна Г.Р, Макаровой А.А. объединены в одно производство.

Решением Омского областного суда от 29 декабря 2023 года в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Стрельцов В.А, полагая решение суда незаконным, необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права, просит его отменить и принять новое решение о признании недействующим оспариваемого решения. В обоснование доводов жалобы указывает, что публичные обсуждения проекта Генерального плана Усть-Заостровского сельского поселения проводились в несколько этапов, при этом срок их проведения превысил три месяца, что является нарушением части 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кроме того, главой местной администрации после опубликования заключений по результатам общественных обсуждений от 15 апреля 2022 года, 6 декабря 2022 года, 31 января 2023 года решения, предусмотренные частью 9 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не принимались, в материалах дела имеется лишь одно решение главы местной администрации от 27 марта 2023 года о направлении проекта Генерального плана в Совет Омского муниципального района, что также свидетельствует о нарушении порядка принятия Генерального плана.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Марковиченко В.В. - Левенштейн М.И. также просит решение суда отменить, административные исковые требования удовлетворить. Полагая ошибочным вывод суда о соблюдении процедуры утверждения Генерального плана Усть-Заостровского сельского поселения, указывает на незаконное изменение функциональной зоны Ж-1 на ОД, а также видов разрешенного использования земельных участков без проведения предусмотренных процедур, поскольку такие изменения видов разрешенного использования земельных участков не были внесены в проект Генерального плана, отсутствовали в графической и текстовой частях, соответственно, не прошли общественных обсуждений в составе данного проекта. Судом не учтено, что изменение функциональной зоны ряда земельных участков произведено без заявлений собственников этих участков, без указания на это в техническом задании разработчику проекта, при этом в текстовой части проекта отсутствует обоснование данных изменений и их причин в условиях наличия письменных возражений большинства местных жителей. Представленные для ознакомления схематичные изображения не позволяли однозначно определить конкретное местонахождение вновь образуемой общественно-деловой зоны. Также указывает, что общественно-деловая зона со всеми необходимыми объектами социального и коммунально-бытового назначения для обслуживания жителей давно имеется в центре сельского поселения, создание еще одной аналогичной зоны на окраине поселка в центре коттеджной застройки принято в интересах лишь одного собственника в целью узаконить ведущуюся им коммерческую деятельность в туристическом комплексе "Иртыш Ривьера", что не соответствует целям градостроительного законодательства о соблюдении прав человека на благоприятные условия жизнедеятельности.

Кроме того, новая функциональная общественно-деловая зона ОД находится одновременно в границах водоохранной зоны и санитарной зоны водозаборов, необходимая ширина санитарно-защитной зоны для объектов капитального строительства зоны ОД до границ зоны Ж-1 не соблюдена, оценка негативного воздействия на окружающую среду и соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков в зоне Ж-1 инициатором данных изменений не проводилась. Ссылаясь на нарушение процедуры проведения общественных обсуждений, апеллянт указывает, что все информационные материалы, связанные с утверждением проекта Генерального плана сельского поселения (оповещение о проведении публичных обсуждений, проект Генерального плана и заключение по итогам данных обсуждений), были размещены только на сайте администрации Омского района, причем в обезличенном, неинформативном виде, что нельзя признать надлежащим уведомлением жителей поселения о предстоящих общественных обсуждениях и непосредственном предмете этих обсуждений. Такая информация вопреки положениям статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации на официальном сайте администрации Усть-Заостровского сельского поселения не публиковалась, что привело к существенному нарушению прав собственников и местных жителей на привычный доступ к информации, связанной со знаковыми событиями сельского поселения. В обоснование иных нарушений процедуры проведения общественных обсуждений представитель истца привел доводы, аналогичные изложенным в апелляционной жалобе Стрельцова В.А, а также в административном иске Марковиченко В.В.

Относительно доводов апелляционных жалоб Советом Омского муниципального района Омской области и участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых указано на отсутствие оснований для отмены решения суда.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещались надлежащим образом.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу положений частей 1, 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" подготовка и утверждение генеральных планов сельских поселений осуществляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Содержание генерального плана поселения, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана поселения предусмотрены статьями 23, 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Согласно части 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке генерального плана в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.

Частью 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, проводятся в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса.

Решением Совета Омского муниципального района Омской области от 14 ноября 2019 года N 39 утверждено Положение об организации и проведении публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности на территории Омского муниципального района Омской области, разделом 3 которого, в частности, урегулирована процедура проведения общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности и ее этапы: порядок оповещения, опубликования необходимой информации, установки информационных стендов, экспозиции, вопросы консультирования, рассмотрения замечания и предложений, составления протокола и заключения; разделом 6 - сроки проведения общественных обсуждений; разделом 7 - оформление результатов общественных обсуждений.

В соответствии с частью 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов муниципальных округов, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье - общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования, за исключением случаев, установленных частями 3.1 и 3.2 настоящей статьи.

Обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации муниципального округа, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления муниципального округа, представительный орган местного самоуправления городского округа, являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний (часть 12 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления муниципального округа, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации муниципального округа, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела усматривается, что административные истцы владеют земельными участками, расположенными на территории Усть-Заостровского сельского поселения Омского района Омской области.

Решением Совета Омского муниципального района Омской области от 30 марта 2023 года N 14 утвержден Генеральный план Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области.

Согласно Генеральному плану поселения вблизи земельных участков заявителей, которые расположены в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, установлена функциональная общественно-деловая зона, что подтверждается фрагментом карты функциональных зон.

Судом установлено, что по проекту Генерального плана поселения на основании постановлений администрации Омского муниципального района состоялись общественные обсуждения (в период с 17 марта 2022 года по 14 апреля 2022 года, с 10 ноября 2022 года по 9 декабря 2022 года, с 12 января 2023 года по 3 февраля 2023 года и с 14 февраля 2023 года по 7 марта 2023 года), которым предшествовали соответствующие оповещения, опубликованные в газете "Омский пригород", на официальной сайте Омского муниципальной района Омской области и на информационных стендах, размещенных в каждом из трех населенных пунктов, входящих в состав Усть-Заостровского сельского поселения; в здании администрации Омского муниципального района была организована экспозиция.

По результатам всех проведенных общественных обсуждений были составлены протоколы (от 15 апреля 2022 года, от 2 декабря 2022 года, от 27 января 2023 года, от 3 марта 2023 года) и утверждены заключения (от 15 апреля 2022 года, от 6 декабря 2022 года, от 31января 2023 года, от 6 марта 2023 года), последние в установленном порядке были официально опубликованы в печатном издании - газете "Омский пригород".

До утверждения проект Генерального плана поселения был согласован с уполномоченными органами исполнительной власти и организациями, что подтверждается соответствующими заключениями.

27 марта 2023 года принято постановление администрации Омского муниципального района Омской области N П-23/ОМС-67 "О направлении проекта Генерального плана Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области в Совет Омского муниципального района Омской области".

30 марта 2023 года Советом Омского муниципального района Омской области принято оспариваемое решение об утверждении Генерального плана Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области, которое опубликовано в печатном издании - газете "Омский пригород", спецвыпуск N 35 (832) от 31 марта 2023 года.

Подробно изложив хронологию процедур, предшествующих принятию оспариваемого нормативного правового акта, и положения градостроительного законодательства, суд первой инстанции пришел к выводу о соблюдении при проведении общественных обсуждений по проекту Генерального плана Усть-Заостровского сельского поселения Омского муниципального района Омской области требований, предусмотренных статьями 5.1, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Также суд установил, что Решение N 14 принято административным ответчиком в пределах своих полномочий, с соблюдением установленной процедуры принятия, а также требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку введения его в действие и опубликования.

Судебная коллегия с данными выводами суда первой инстанции полагает возможным согласиться.

Как верно указано судом, процедура общественных обсуждений не предусматривает проведение собраний по обсуждению проектов генеральных планов. Кроме того, градостроительным законодательством также не запрещено проведение общественных обсуждений более одного раза, при этом, как установлено судом и подтверждается материалами дела, при утверждении Генерального плана учтены все проведенные по проекту общественные обсуждения и подготовленные по их результатам заключения, при этом каждое из общественных обсуждений проведено в установленный законом срок.

Вопреки доводам апеллянтов при проведении общественных обсуждений их организатор обеспечил равный доступ всем участникам обсуждений по проекту Генерального плана, все поступившие замечания были учтены и рассмотрены, что подтверждается протоколами проведения общественных обсуждений и соответствующими заключениями по результатам проведения каждого из них.

Как следует из представленных материалов, административный истец Марковиченко В.В. и заинтересованное лицо Федорова О.Л. принимали участие в общественных обсуждениях, выражали несогласие с созданием новой общественно-деловой зоны вблизи их земельных участков в с. Усть-Заостровка Омского района Омской области.

Таким образом, вопреки доводам апеллянтов организатором была обеспечена возможность жителям сельского поселения принять участие в обсуждении проекта Генерального плана поселения и выразить свои замечания и предложения.

По вышеуказанным основаниям также являются несостоятельными доводы жалоб о неинформативности размещенной информации и невозможности ее идентифицировать.

Утверждения стороны административных истцов о необходимости опубликования проекта Генерального плана поселения на сайте администрации Усть-Заостровского сельского поселения и организации экспозиции в здании администрации сельского поселения, а также об обязательном проведении оценки негативного воздействия на окружающую среду основаны на неверном толковании законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

В соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.

Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана поселения определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории поселения в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Данной норме корреспондирует статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц.

Установление спорной функциональной зоны (общественно-деловой зоны) вблизи земельных участков административных истцов и заинтересованных лиц вопреки их утверждениям не препятствует в реализации прав указанных лиц, в частности, в использовании земельных участков и расположенных на их территории объектов недвижимости по своему целевому назначению, доказательств обратного суду не представлено.

Иные доводы апелляционных жалоб о незаконности обжалуемого судебного акта также не свидетельствуют.

В целом доводы апеллянтов не опровергают суждения суда и установленные им обстоятельства, по существу сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, в связи с чем являются несостоятельными.

Выводы суда первой инстанции мотивированы, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено.

При таких обстоятельствах оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда судебная коллегия не находит.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омского областного суда от 29 декабря 2023 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Стрельцова В.А. и представителя Марковиченко В.В. - Левенштейн М.И. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Омский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 мая 2024 года.