Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июня 2024 г. по делу N 66а-718/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В. и Захарова Е.И.

при секретаре Злобиной К.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика Совета депутатов муниципального образования Ширинский район на решение Верховного суда Республики Хакасия от 18 марта 2024 года

по административному делу N 3а-24/2024 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Республики Хакасия об оспаривании решения Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 27 декабря 2023 года N 81 "Об утверждении бюджета муниципального образования Ширинский район на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

заместитель прокурора Республики Хакасия обратился в суд с административным исковым заявлением к Совету депутатов муниципального образования Ширинский район, в котором просил признать несоответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу решение от 27 декабря 2023 года N 81 "Об утверждении бюджета муниципального образования Ширинский район на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов (далее - Решение N 81).

В обоснование административных исковых требований указано, что согласно пункту 1 Решения N 81 общий объем доходов районного бюджета на 2024 год составляет 1477 889, 5322 тысячи рублей (в том числе налоговые и неналоговые доходы в соответствии с приложением 3 к Решению N 81 - 339400 тысяч рублей, безвозмездные поступления - 1138489, 5322 тысячи рублей), общий объем расходов - 1852779, 5322 тысячи рублей. Дефицит бюджета муниципального образования Ширинский район на 2024 год составляет 374 890 тысяч рублей. При этом объем доходов районного бюджета без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений равен 110 542, 8572 тысячи рублей (1477889, 5322 тысячи рублей (общий объем доходов) за вычетом 1138489, 5322 тысячи рублей (безвозмездные поступления) и за вычетом 228857, 1428 тысячи рублей (дополнительный норматив отчислений). Таким образом, фактический размер дефицита, утвержденный оспариваемым нормативным правовым актом, составил 339 % от собственных доходов районного бюджета, что превышает допустимый пунктом 3 статьи 92 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации размер дефицита местного бюджета.

Решением Верховного суда Республики Хакасия от 18 марта 2024 года административное исковое заявление удовлетворено, Решение N 81 признано не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить и направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на то, что судом нарушены и неправильно применены нормы материального и процессуального права. Так, Верховный суд Республики Хакасия не привлек к участию в деле в качестве заинтересованных лиц финансовое управление администрации муниципального образования Ширинский район и главу муниципального образования Ширинский район, права и обязанности которых затронуты принятым решением. Кроме того, в результате рассмотрения дела без их участия суд не проверил соблюдение всей процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и введения его в действие во исполнение требований части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты органами местного самоуправления и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Решение N 81 отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку оно содержит нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с формированием, планированием и расходованием бюджета муниципального образования Ширинский район.

Следовательно, заместитель прокурора Республики Хакасия мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Верховный суд Республики Хакасия.

Из части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В силу частей 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (часть 1 статьи 53 Федерального закона N 131-ФЗ).

Пункт 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате, в том числе, принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам, в том числе соглашений о межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры, стороной которых является городской округ.

Согласно пункту 3 статьи 19 Устава муниципального образования Ширинский район, принятого решением Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 09 июля 2012 года N 37, (далее - Устав) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении относится к компетенции Совета депутатов муниципального образования Ширинский район.

Из пунктов 1 и 3 статьи 17 Устава следует, что Совет депутатов муниципального образования Ширинский район состоит из 19 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам при тайном голосовании. Совет депутатов муниципального образования Ширинский район осуществляет свои полномочия при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 20 Устава решения Совета депутатов муниципального образования Ширинский район, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов муниципального образования Ширинский район, если иное не установлено Федеральным законом N131-ФЗ, и направляются председателем Совета депутатов муниципального образования Ширинский район в течение 10 дней главе района для подписания и обнародования.

Советом депутатов муниципального образования Ширинский район 27 декабря 2023 года принято Решение N 81, которым утвержден бюджет муниципального образования Ширинской район на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов.

Как следует из материалов административного дела на заседании Совета депутатов муниципального образования Ширинский район 27 декабря 2023 года присутствовало 17 из 18 избранных депутатов, единогласно проголосовавших за принятие решения "Об утверждении бюджета муниципального образования Ширинский район на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов". После его подписания председателем административного ответчика оно было направлено главе муниципального района, подписано им и впоследствии опубликовано в газете "Ширинский вестник" 28 декабря 2023 года N 233-248 (14625-14640).

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы административного ответчика во исполнение предписаний пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу, республиканский суд мотивированно пришел к выводу о том, что Решение N 81 принято уполномоченным органом с соблюдением требований к порядку и процедуре его принятия, подписания, опубликования и введения в действие. Выводы суда в указанной части подтверждаются исследованными по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации доказательствами и постановлены при правильном применении и истолковании норм процессуального права, в связи с чем признаются верными.

В силу статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации к принципам бюджетной системы Российской Федерации относятся, в том числе, принцип самостоятельности бюджетов и принцип сбалансированности бюджета.

Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств (статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Из статьи 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

В соответствии с данными принципами в пункте 3 статьи 92 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные пунктом 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, дефицит бюджета не должен превышать 5 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В случае утверждения муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования о бюджете в составе источников финансирования дефицита местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности муниципального образования, и (или) снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета дефицит местного бюджета может превысить ограничения, установленные настоящим пунктом, в пределах суммы указанных поступлений и снижения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Согласно абзацу 3 пункта 2 статьи 61 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от налога на доходы физических лиц, взимаемого на территориях сельских поселений (за исключением налога на доходы физических лиц в отношении доходов, указанных в абзацах 35, 36 и 39 статьи 50 и абзаце 19 пункта 2 статьи 61 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации), - по нормативу 13 процентов.

На основании пункта 2 статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 137 и 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в бюджет субъекта Российской Федерации.

Пункт 5.4 приложения 1 к закону Республики Хакасия от 07 декабря 2007 года N 93-ЗРХ "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Хакасия" предусматривает, что значение дополнительного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, полностью или частично заменяющего дотацию, утверждается законом о республиканском бюджете Республики Хакасия на очередной финансовый год и на плановый период.

Приложением 16 к закону Республики Хакасия от 19 декабря 2022 года N 110-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов" и приложением 17 к закону Республики Хакасия от 21 декабря 2023 года N 86-ЗРХ "О республиканском бюджете Республики Хакасия на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов" для муниципального образования Ширинский район на 2024 год установлен дополнительный норматив отчислений по налогу на доходы физических лиц в размере 50 %.

Как следует из материалов административного дела, пунктами 1 и 2 Решения N 81 утверждены основные характеристики бюджета муниципального образования Ширинский район на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов, из содержания которых следует, что общий объем доходов районного бюджета на 2024 год составляет 1477 889, 5322 тысячи рублей, общий объем расходов районного бюджета - 1852 779, 5322 тысячи рублей, дефицит районного бюджета - 374 890 тысяч рублей.

Согласно приложению 3 к Решению N 81 в структуру доходов бюджета муниципального образования Ширинский район включены безвозмездные поступления в размере 1138489, 5322 тысячи рублей и налоги на доходы физических лиц в объеме 280 800 тысяч рублей. При этом последнюю сумму также составляют дополнительные отчисления по налогу на доходы физических лиц по нормативу 50 %.

Исходя из указанных обстоятельств судебная коллегия признает правильным вывод суда первой инстанции о том, что дефицит бюджета муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия на 2024 год значительно превышает лимит в размере 10 % от утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений и не соответствует положениям абзаца 1 пункта 3 статьи 92 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При этом в составе источников финансирования дефицита бюджета муниципального образования Ширинский район Республики Хакасия не предусмотрены источники финансирования дефицита местного бюджета, предусмотренные абзацем 3 пункта 3 статьи 92 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, Верховный суд Республики Хакасия пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта не действующим, поскольку дефицит бюджета утвержден со значительным превышением установленного бюджетным законодательством норматива при отсутствии реальных источников его финансирования.

Доводы апелляционной жалобы о том, что республиканский суд не привлек к участию в деле в качестве заинтересованных лиц финансовое управление администрации муниципального образования Ширинский район и главу муниципального образования Ширинский район, права и обязанности которых затронуты принятым решением, а в результате рассмотрения дела без их участия суд не проверил соблюдение всей процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и введения его в действие, судебной коллегией отклоняются.

Из приведенных в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснений следует, что согласно положениям частей 4 и 5 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к административным ответчикам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. В необходимых случаях суд вправе привлечь к участию в деле также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, обнародовавшее оспариваемый акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, либо главу муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.

С учетом указанных обстоятельств, не привлечение к участию в административном деле главы муниципального образования Ширинский район не свидетельствует о нарушении судом норм процессуального права, поскольку привлечение к участию в деле главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования, является правом суда, а не его обязанностью. На выполнение судом требования, предусмотренного частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по проверке процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта данное обстоятельство не повлияло.

Также суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для привлечения к участию в деле в качестве заинтересованного лица финансового управления администрации муниципального образования Ширинский район, поскольку, вопреки позиции административного ответчика, обжалуемым решением вопрос о правах и обязанностях указанного муниципального органа не разрешался.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что обращение в суд заместителя прокурора Республики Хакасия с настоящим административным иском имеет место в защиту интересов неопределенного круга лиц, что само по себе исключает возможность установления и необходимость привлечения к участию в таком деле конкретных субъектов публичных отношений.

Определяя момент, с которого Решение N 81 подлежит признанию недействующим, суд первой инстанции обосновано исходил из того, что поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", он подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Таким образом, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку имевшимся доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение. Нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, поэтому оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 304, 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного суда Республики Хакасия от 18 марта 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Совета депутатов муниципального образования Ширинский район - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Верховный суд Республики Хакасия в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 28 июня 2024 года.