Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 22 мая 2024 г. по делу N 8а-10773/2024[88а-10569/2024]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Циркуновой О.М., судей Смирновой Е.Д., Иванова Д.А. рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Второго кассационного суда общей юрисдикции поступившую в суд первой инстанции 26 марта 2024 года кассационную жалобу администрации Жарковского района Тверской области на решение Западнодвинского межрайонного суда Тверской области от

26 сентября 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 6 декабря 2023 года, вынесенные по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Жарковского района Тверской области, действующего в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, к администрации Жарковского района Тверской области о признании бездействия, выразившегося в ненадлежащем исполнении требований в области гражданской обороны, незаконным, возложении обязанности обеспечить запасы продовольственных и горюче-смазочных материалов, и по административному исковому заявлению администрации Жарковского района о признании незаконными действий (решений) прокуратуры Жарковского района Тверской области по проведению соблюдения требований законодательства в области гражданской обороны (присвоенный судом первой инстанции номер дела: N).

Заслушав доклад судьи Смирновой Е.Д, выслушав объяснения прокурора Федичкина Д.Д, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Жарковского района Тверской области, действующий в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации Жарковского района Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в ненадлежащем исполнении требований законодательства в области гражданской обороны, необеспечении наличия запасов продовольствия и горюче-смазочных материалов, предусмотренных примерной номенклатурой и объёмами запасов материально-технических, продовольственных и иных средств Жарковского района, создаваемых в целях гражданской обороны, утверждённой постановлением администрации Жарковского района от

16 ноября 2015 года N;

возложении обязанности в течение 2 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить создание и содержание в целях гражданской обороны запасов продовольственных, горюче-смазочных материалов, предусмотренных Номенклатурой и объёмами запасов продовольствия, медицинских средств и средств индивидуальной защиты и иных средств в Жарковском муниципальном округе Тверской области, создаваемых в целях гражданской обороны, утверждённой постановлением администрации Жарковского района от 10 апреля 2023 года N, а именно: продовольствия: печенье, галеты, крекеры в количестве (объёме) 55, 5 кг, консервы мясные - "данные изъяты" кг, консервы рыбные - "данные изъяты" кг, консервы мясорастительные - "данные изъяты" кг, масло животное - "данные изъяты" кг, молоко цельное сгущённое с сахаром - "данные изъяты" кг, сахар - "данные изъяты" кг, спички - "данные изъяты" коробков; в качестве запасов горюче-смазочных материалов (ГСМ): автобензин АИ-92 - "данные изъяты" тонны, дизельное топливо - "данные изъяты" тонны, масла - "данные изъяты" тон.

Администрация Жарковского района Тверской области обратилась в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения) о признании действий прокуратуры Жарковского района Тверской области по проведению проверки соблюдения администрацией Жарковского района Тверской области законодательства о гражданской обороне незаконными;

признании протеста от 30 марта 2023 года N, представления от 30 марта 2023 года N об устранении нарушений законодательства в сфере гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций незаконными, их отмене.

В обоснование заявленных исковых требований администрация указала, что основанием для проведения проверки послужило непредусмотренное законом задание прокуратуры Тверской области, а решение о проведении проверки было принято после того, как ГУ МЧС России по Тверской области ранее назначило профилактический визит по тому же вопросу.

Вследствие этого действия прокуратуры являются дублирующими, а прокуратура фактически подменяет компетентный орган государственного контроля (надзора), нарушая права администрации.

Определением Западнодвинского межрайонного суда Тверской области от 2 августа 2023 года административные дела по указанным административным исковым заявлениям объединены в одно производство.

Решением Западнодвинского межрайонного суда Тверской области от 26 сентября 2023 года исковые требования прокурора Жарковского района Тверской области удовлетворены частично.

Признано незаконным бездействие администрации Жарковского района Тверской области, выразившееся в ненадлежащем исполнении требований законодательства в области гражданской обороны, в части необеспечения наличия запасов горюче-смазочных материалов, создаваемых в целях гражданской обороны.

На администрацию Жарковского района Тверской области (ИНН N) возложена обязанность в течение трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить создание и содержание в целях гражданской обороны запасов горюче-смазочных материалов, предусмотренных Номенклатурой и объемами запасов продовольствия, медицинских, средств индивидуальной защиты и иных средств в Жарковском муниципальном округе Тверской области, создаваемых в целях гражданской обороны, утвержденной постановлением администрации Жарковского района от 10 апреля 2023 года N, а именно: автобензин АИ92- "данные изъяты" тонны, дизельное топливо - "данные изъяты" тонны, масло - "данные изъяты" тонн.

В удовлетворении требований о признании незаконным бездействия администрации Жарковского района Тверской области, выразившегося в ненадлежащем исполнении требований законодательства в области гражданской обороны в части необеспечения наличия запасов продовольствия, создаваемых в целях гражданской обороны, и возложении обязанности обеспечить создание и содержание в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских и средств индивидуальной защиты и иных средств в Жарковском муниципальном округе Тверской области, создаваемых в целях гражданской обороны, утвержденной постановлением администрации Жарковского района от 10 апреля 2023 года N, отказано.

В удовлетворении административного искового заявления администрации Жарковского района Тверской области к прокуратуре Жарковского района Тверской области, прокуратуре Тверской области о признании незаконными действий должностных лиц прокуратуры Жарковского района Тверской области по проведению проверки соблюдения администрацией Жарковского района требований законодательства в области гражданской обороны, протеста прокурора Жарковского района от 30 марта 2023 года N и представления от 30 марта 2023 года N об устранении нарушений законодательства в сфере гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 6 декабря 2023 года решение Западнодвинского межрайонного суда Тверской области от

26 сентября 2023 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления прокурора Жарковского района Тверской области о признании незаконным бездействия администрации Жарковского района Тверской области, выразившегося в ненадлежащем исполнении требований законодательства в области гражданской обороны в части необеспечения наличия запасов продовольствия, создаваемых в целях гражданской обороны, возложении обязанности обеспечить создание и содержание в целях гражданской обороны запасов продовольствия, предусмотренных Номенклатурой и объёмами запасов продовольствия, медицинских и средств индивидуальной защиты и иных средств в Жарковском муниципальном округе Тверской области, создаваемых в целях гражданской обороны, утверждённой постановлением администрации Жарковского района от

10 апреля 2023 года N 83-па признано незаконным, в указанной части принято новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований прокурора Жарковского района Тверской области.

На администрацию Жарковского района Тверской области возложена обязанность в течение трёх месяцев с момента вступления решения суда в законную силу обеспечить создание и содержание в целях гражданской обороны запасов продовольствия, предусмотренных Номенклатурой и объёмами запасов продовольствия, медицинских и средств индивидуальной защиты и иных средств в Жарковском муниципальном округе Тверской области, создаваемых в целях гражданской обороны, утверждённой постановлением администрации Жарковского района от 10 апреля 2023 года N.

Абзац 3 резолютивной части решения также дополнен словом "обязанность" после указания "ИНН N".

В остальной части решение Западнодвинского межрайонного суда Тверской области от 26 сентября 2023 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба администрации Жарковского района Тверской области - без удовлетворения.

В кассационной жалобе администрацией Жарковского района Тверской области ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов по мотивам незаконности и необоснованности.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Как установлено судами нижестоящих инстанций и следует из материалов дела, в связи с проводимой проверкой исполнения законодательства о гражданской обороне и об обеспечении безопасности функционирования критически важных и потенциально опасных объектов, инфраструктуры и жизнеобеспечения, их информационных и телекоммуникационных систем прокуратурой Жарковского района Тверской области в администрацию Жарковского района Тверской области направлено требование о предоставлении указанной информации и документации за ДД.ММ.ГГГГ годы, а также истекший период ДД.ММ.ГГГГ.

Ответом главы администрации Жарковского района Тверской области от 23 мая 2023 года N прокуратуре была предоставлена запрашиваемая в требовании информация.

29 марта 2023 года прокурором Жарковского района Тверской области на основании задания прокуратуры Тверской области от 6 марта 2023 года принято решение N о проведении с ДД.ММ.ГГГГ по

ДД.ММ.ГГГГ проверки соблюдения администрацией Жарковского района Тверской области законодательства в области гражданской обороны.

В ходе проведения проверки, фактически начатой 30 марта 2023 года, что подтверждается соответствующим актом, было установлено отсутствие у администрации продовольственных запасов и запасов горюче-смазочных материалов, предусмотренных примерной номенклатурой и объемов запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств Жарковского района, создаваемых в целях гражданской обороны, утвержденной постановлением Администрации района от 16 ноября 2015 года N, незаключение соответствующих договоров (контрактов) на их приобретение.

По факту выявленных нарушений в этот же день на имя главы Жарковского муниципального округа прокурором внесено представление N об устранении нарушений законодательства о гражданской обороне, чрезвычайных ситуаций.

30 марта 2023 года прокурором Жарковского района также принесен протест N на отдельные положения Порядка создания и содержания в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных медицинских и иных средств на территории Жарковского района Тверской области, утвержденного постановлением администрации Жарковского района от 16 ноября 2015 года N (далее-Порядок), в котором, в частности, указано о несоответствии пункта 3 Порядка требованиям пункту 2 Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных и иных средств, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации 27 апреля 2000 года N 379 "О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств", и пункта 5 Порядка пункту 4 Положения N 379.

В протесте содержалось требование о приведении Порядка в соответствие с требованиями действующего законодательства, указано об обязательности его рассмотрения в течение десятидневного срока с момента поступления с участием представителя прокуратуры.

В ответе главы Жарковского муниципального округа Тверской области от 5 апреля 2023 года N на представление прокуратуры указано, что создание запаса материальных ресурсов, в частности продовольственных запасов, не представляется возможным в связи с тем, что продовольственные средства имеют ограниченные сроки годности, требуют особенных условий хранения с соблюдением санитарных норм и наличие специальных складских помещений, холодильных установок, обслуживающий персонал. Для хранения горюче-смазочных материалов требуется оборудование специальных емкостей с соблюдением санитарных и экологических норм, обслуживающий персонал, охрана.

Из ответа главы Жарковского муниципального округа Тверской области на протест от 30 марта 2023 года N следует, что администрацией подготовлен проект постановления "О создании и содержании в целях гражданской обороны запасов продовольственных, медицинский, средств индивидуальной защиты и иных средств в Жарковском муниципальном округе Тверской области", после принятия которого постановление администрации Жарковского района от 16 ноября 2015 года N-па будет признано утратившим силу, а также утвержден новый Порядок создания и содержания в целях гражданской обороны запасов продовольственных, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, номенклатура и объемы запасов продовольственных, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, создаваемых в целях гражданской обороны.

Постановлением администрации Жарковского района от 10 апреля 2023 года N-па "О создании и содержании в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских и средств индивидуальной защиты и иных средств в Жарковском муниципальном округе Тверской области" утверждены Порядок создания и содержания в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств на территории Жарковского района Тверской области, Номенклатура и объемы запасов продовольствия, медицинских и средств индивидуальной защиты и иных средств в Жарковском муниципальном округе Тверской области, создаваемых в целях гражданской обороны.

Указанным постановлением постановление от 16 ноября 2015 года N-па признано утратившим силу.

Разрешая заявленные прокуратурой Жарковского района административные исковые требования, суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 статьи 22 Федерального Закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N2202-1), пунктами 3, 5, 7, 11 Порядка создания и содержания в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств на территории Жарковского муниципального округа Тверской области, утвержденного постановлением от 10 апреля 2023 года N, решением Думы Жарковского муниципального округа Тверской области от 20 декабря 2022 года N 25 "Об осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения муниципального округа", указал, что поскольку выявленные в момент проведения проверки нарушения, выразившиеся в отсутствии запасов горюче-смазочных материалов, предусмотренные действующей Номенклатурой, администрацией не устранены, постольку бездействие в указанной части является незаконным.

Трехмесячный срок исполнения решения суд определилс учетом требований разумности, являющимся достаточным для исполнения возложенных на административного ответчика обязанностей, с учетом характера сложившихся правоотношений, необходимостью проведения определенных объема и видов работ.

Поскольку пунктом 5 Порядка, утвержденного постановлением администрации Жарковского района от 10 апреля 2023 года N-па, предусмотрено создание запасов продовольственных средств в период непосредственной подготовки к переводу на работу в условиях военного времени, постольку административным исковые требования прокурора о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в ненадлежащем исполнении требований законодательства в области гражданской обороны, в части необеспечения наличия запасов продовольствия и возложении обязанности обеспечить создание и содержание в целях гражданской обороны запасов продовольственных средств, оставлены судом без удовлетворения.

Разрешая заявленные администрацией Жарковского района Тверской области административные исковые требования, суд первой инстанции на основании пункта 2 статьи 21, пункта 1 статьи 24, Закона N 2202-2, пункта 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 года N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указал, что с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно, оспариваемые действия, протест и представление обусловлены требованиями закона.

При этом доводы администрации об отсутствии оснований для проведения проверки суд отклонил, поскольку решение о ее проведении принято на основании задания прокуратуры от 6 марта 2023 года, а выполнение прокуратурой района заданий прокуратуры области с принятием комплекса мер прокурорского реагирования не может являться подменой функций этих органов.

Со ссылкой на то, что в соответствии с положениями Закона N 2202-1 протест прокурора является актом прокурорского реагирования, направленным на понуждение соответствующих органов и должностных лиц устранить допущенные нарушения в добровольном порядке, не содержащим властно-распорядительных предписаний, а обжалуемым протестом на администрацию лишь возложена обязанность рассмотреть его в установленный законом срок, суд указал на то, что он не нарушает права администрации, одновременно отметив, что разрешение вопроса законности нормативного правового акта, опротестованного прокурором, осуществляется в порядке, предусмотренным главой 21 КАС РФ и не является предметом рассмотрения настоящего дела.

Судебная коллегия суда апелляционной инстанции, согласившись с выводами суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных администрацией "адрес" исковых требований, при этом усмотрела допущенные судом нарушения в части отказа в удовлетворении требований прокуратуры о признании бездействия администрации, выразившегося в ненадлежащем исполнении требований законодательства в области гражданской обороны по обеспечению наличия запасов продовольствия незаконным.

Основанием для отмены состоявшегося решения послужило ошибочное применение судом первой инстанции пункта 5 Порядка N, поскольку в пункте 5 Постановления N 379, имеющего большую юридическую силу и подлежащего применению к заявленным правоотношениям в соответствии с частью 2 статьи 15 КАС РФ, закреплено, что запасы накапливаются заблаговременно в мирное время в объёмах, определяемых создающими их органами местного самоуправления, и хранятся в условиях, отвечающих установленным требованиям по обеспечению их сохранности.

В кассационной жалобе администрация Жарковского района Тверской области приводит доводы о том, что, принимая решение об удовлетворении требований прокурора, суд фактически разрешилвопрос о возложении на представительный орган власти обязанности предусмотреть на соответствующей статье расходов бюджета средства на исполнение решение суда, передвинув их с другой статьи расходов, при этом указанный орган не был привлечен к участию в деле.

При этом полагая, что такое понуждение нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, а прокурор и суд не наделены правом возложения на администрацию обязанности по обеспечению создания и содержания в целях гражданской обороны запасов в соответствии с утвержденной ею номенклатурой.

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Порядок доведения указанных бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей бюджетных средств устанавливается финансовым органом.

До утверждения указанного в абзаце первом данного пункта порядка доведение соответствующих бюджетных ассигнований и (или) лимитов бюджетных обязательств до главных распорядителей (распорядителей) или получателей бюджетных средств не допускается.

На основании пункта 4 статьи 154 БК РФ органы исполнительной власти (органы местной администрации), являющиеся главными распорядителями (распорядителями) и (или) получателями бюджетных средств, главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные данным кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами.

На основании положений статьи 158 указанного Кодекса обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, осуществление планирования расходов бюджета, составление обоснования бюджетных ассигнований, распределение этих денежных средств, их лимитов по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, исполнение соответствующей части бюджета, а также определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных получателей бюджетных средств, являющихся казенными учреждениями, отнесены к полномочиям главного распорядителя бюджетных средств.

Таким образом, только главный распорядитель бюджетных средств имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

В сфере деятельности, являющейся предметом рассмотрения по настоящему делу, именно администрация муниципального образования Жарковского района Тверской области, осуществляющая полномочия собственника муниципального имущества, как главный распорядитель средств муниципального бюджета, производит материально-техническое обеспечение деятельности муниципальных учреждений, в связи с чем доводы кассационной жалобы о том, что судом соответствующая обязанность возложена на представительный орган власти, не привлеченный к участию в деле, является неправомерным.

Доводы о нарушении предусмотренного статьей 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей при указанных выше обстоятельствах судебной коллегией также отклоняется.

В кассационной жалобе Администрации также указывается, что фактически проверка в отношении неё начата 15 марта 2023 года, подтверждающаяся соответствующим требованием, на момент его направления решение о проведении не принималось, руководитель не уведомлялся, вследствие чего проверка проведена с нарушением установленного в пункте 4 статьи 21 Закона N 2202-1 срока.

В соответствии с пунктом 4 статьи 21 Закона N 2202-1 срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

Согласно имеющемуся в материалах дела требованию от 15 марта 2023 года N прокуратурой Жарковского района лишь запрашивались соответствующая информация и документация за 2021-2022 годы и истекший период 2023 года в целях проверки исполнения законодательства о гражданской обороне и об обеспечении безопасности функционирования критически важных и потенциально опасных объектов, инфраструктуры и жизнеобеспечения, их информационных и телекоммуникационных систем (л.д. 84-85 том 1), которые были представлены в адрес прокурора района письмом главы Жарковского муниципального округа от 23 марта 2023 года N (л.д. 21 - 39 том 1).

Решение же о проведении проверки в отношении администрации Жарковского района Тверской области принято прокурором 29 марта 2023 года, о чем глава администрации уведомлен в этот день, что подтверждается его подписью на копии решения.

В этой связи приводимые доводы жалобы о нарушении требований пункта 4 статьи 21 Закона N 2202-1 являются несостоятельными.

В кассационной жалобе администрацией также приводится довод о том, что поскольку в пункте 5 Положения не установлены сроки накопления запасов после утверждения номенклатуры органами местного самоуправления, не раскрывается понятие "заблаговременно", постольку у суда отсутствовали основания для признания бездействия администрации незаконным.

Вместе с тем, администрацией возложенная на нее обязанность по созданию и содержанию в целях гражданской обороны запасов, предусмотренных Номенклатурой и объёмами запасов продовольствия, медицинских и средств индивидуальной защиты и иных средств в Жарковском муниципальном округе Тверской области на момент рассмотрения дела по существу не выполнена, в связи с чем суд правомерно посчитал возможным признать бездействие в указанной части незаконным с возложением обязанности устранить допущенные нарушения.

С учетом изложенного, оснований для удовлетворения кассационной жалобы администрации муниципального образования Жарковского района Тверской области по приведенным в ней доводам судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Западнодвинского межрайонного суда Тверской области от

26 сентября 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 6 декабря 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Жарковского района Тверской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российский Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий О.М. Циркунова

Судьи: Е.Д. Смирнова Д.А. Иванов

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 мая 2024 года