Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 мая 2024 г. по делу N 66а-1145/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Щербаковой Н.В, судей Ковалёвой Ю.В, Кудряшова В.К, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании с применением систем видео-конференцсвязи административное дело N 3а-36/2023 по административному исковому заявлению Главы Новоржевского района П.С. о признании недействующим решения Собрания депутатов Новоржевского муниципального округа Псковской области от 25 сентября 2023 года N 2 "Об утверждении положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы муниципального образования - Главы Новоржевского муниципального округа"

по апелляционной жалобе Главы Новоржевского района П.С. на решение Псковского областного суда от 5 декабря 2023 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Щербаковой Н.В, объяснения представителя административного истца по доверенности И.В, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Собрания депутатов Новоржевского муниципального округа Псковской области по доверенности В.Н, возражавшую относительно удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Решением Собрания депутатов Новоржевского муниципального округа Псковской области от 25 сентября 2023 года N 2 утверждено Положение о порядке проведения конкурса на замещение должности главы муниципального образования - Главы Новоржевского муниципального округа (пункт 1) (далее по тексту Решение Собрания депутатов Новоржевского муниципального округа Псковской области от 25 сентября 2023 года N 2, Решение).

Решение вступило в законную силу с момента его официального опубликования в газете "Земля Новоржевская" от 27 сентября 2023 года N 39.

Глава Новоржевского муниципального района П.С. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов Новоржевского муниципального округа, в котором просит признать недействующим с момента принятия решение Собрания депутатов Новоржевского муниципального округа Псковской области от 25 сентября 2023 года N 2, поскольку оно нарушает её право исполнять свои обязанности в течение срока полномочий - до сентября 2024 года в соответствии с положениями статей 18, 29 Устава муниципального образования "Новоржевский район" и получать за это вознаграждение в течение всего срока полномочий.

Незаконность оспариваемого нормативного правового акта административный истец связывал с существенным нарушением процедуры его принятия, поскольку Устав муниципального образования "Новоржевский муниципальный округ" на момент его издания отсутствовал, антикоррупционная экспертиза акта не проводилась, акт не подписан главой Новоржевского района, порядок обнародования не соблюдён.

Таким образом, по мнению административного истца, оспариваемый акт подлежит проверке на соответствие положениям части 13 статьи 35, пункта 2 части 4 статьи 36, части 5 статьи 37, пунктов 4-6 части 1 статьи 44, части 4 статьи 46, части 1 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", положениям пунктов 1, 2 статьи 2 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Решением Псковского областного суда от 5 декабря 2023 года административные исковые требования Главы Новоржевского района П.С. оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе П.С. просит отменить решение суда первой инстанции и удовлетворить заявленные требования.

Указывает, что суд неправильно применил положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и законодательства Псковской области как позволяющие представительному органу муниципального образования принимать нормативные акты в отсутствие устава муниципального образования Новоржевский муниципальный округ, а также не применил пункты 4, 5 части 1 статьи 44, пункт 44, пункт 2 статьи 43, пункт 1 части 2 статьи 36 положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ согласно которым структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования, глава муниципального образования избирается в соответствии с законом субъекта и уставом муниципального образования.

На доводы апелляционной жалобы Собранием депутатов Новоржевского муниципального округа Псковской области, прокуратурой Псковской области представлены возражения.

В заседание суда апелляционной инстанции П.С. не явилась, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещена своевременно и надлежащим образом, о причинах неявки суд не уведомила.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие административного истца, явка которой обязательной не признавалась.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных названным Кодексом, если иное не установлено настоящим Кодексом, рассмотрение административного дела по апелляционным жалобе, представлению осуществляется коллегиально.

Заслушав объяснения сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Собранием депутатов Новоржевского муниципального округа Псковской области, являющимся постоянно действующим представительным органом муниципального округа, в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленной процедуры и порядка его опубликования, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав П.С. не нарушает.

Судебная коллегия оснований не согласиться с приведенными выводами не усматривает.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 13 данного Федерального закона определены формы и порядок преобразования муниципальных образований, в частности предусмотрена такая форма преобразования муниципального образования, как объединение муниципальных образований (часть 1); преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации, в том числе по инициативе населения, которая реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума, а также по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти, оформляемой решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2); объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (часть 3).

Как установлено судом и следует из материалов дела статьёй 10 Закона Псковской области от 28 февраля 2005 года N 419-оз "О границах и статусе действующих на территории области муниципальных образований" муниципальное образование "Новоржевский район" наделено статусом "муниципальный район" с административным центром - город Новоржев.

Согласно статьям 17, 21 Устава Новоржевского района, принятого решением Собрания депутатов Новоржевского района от 24 июля 1996 года, в структуру органов местного самоуправления муниципального района входит Глава района, являющееся высшим должностным лицом муниципального района, который избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном федеральными законами, законами Псковской области и настоящим Уставом, сроком на 5 лет, а также Собрание депутатов района состоящее из 15 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

П.С. в 2019 году по результатам муниципальных выборов избрана главой Новоржевского муниципального района сроком на 5 лет (постановление территориальной избирательной комиссии Новоржевского муниципального района от 18 сентября 2019 года N 73/1).

В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ Законом Псковской области от 2 марта 2023 года N 2350-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", вступившим в законную силу 14 марта 2023 года, принято решение о преобразовании муниципальных образований "Новоржев", "Вехнянская волость", "Выборская волость", "Новоржевская волость", входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", путем их объединения, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, и образовании муниципального образования - Новоржевский муниципальный округ Псковской области со статусом "муниципальный округ" с административным центром - город Новоржев.

При этом, муниципальные образования "Новоржев", "Вехнянская волость", "Выборская волость", "Новоржевская волость", "Новоржевский район" утрачивают статус муниципальных образований со дня создания вновь образованного муниципального образования.

Днем создания вновь образованного муниципального образования является день вступления в силу настоящего Закона (части 1, 5, 6 статьи 1 Закона).

Соответствие Закона Псковской области от 2 марта 2023 года N 2350-ОЗ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соблюдение процедуры его принятия и введения в действие являлось предметом проверки Псковского областного суда по административному делу 3а-1/2024 по иску П.С, Б.Н. Решением Псковского областного суда от 31 января 2024 года административные исковые требования П.С, Б.Н. оставлены без удовлетворения.

Согласно части 5 статьи 34 Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ структура органов местного самоуправления в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

Численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования в случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного в настоящей части местного референдума устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

В силу положений части 2.1 статьи 36 Федерального закона N131-ФЗ порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.

Принятым в соответствии с частью 5 статьи 34 Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ Законом Псковской области от 2 марта 2023 года N 2350-ОЗ установлены следующие наименования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования: для представительного органа муниципального образования - Собрание депутатов Новоржевского муниципального округа; для главы муниципального образования - Глава Новоржевского муниципального округа; для местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) муниципального образования - Администрация Новоржевского муниципального округа (статья 1.1).

В соответствии со статьей 1.2 Закона в Собрание депутатов Новоржевского муниципального округа первого созыва избирается 15 депутатов: 10 депутатов избираются по единому избирательному округу по пропорциональной избирательной системе, 5 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

Согласно положениям статьи 1.3 Закона, первый Глава Новоржевского муниципального округа избирается Собранием депутатов Новоржевского муниципального округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Срок полномочий первого Главы Новоржевского муниципального округа составляет 5 лет.

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность первого Главы Новоржевского муниципального округа устанавливается Собранием депутатов Новоржевского муниципального округа (часть 4 статьи 1.3).

Первый Глава Новоржевского муниципального округа возглавляет Администрацию Новоржевского муниципального округа и в соответствии со статьей 36 Федерального закона от 6 октября 2013 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом Новоржевского муниципального округа Псковской области осуществляет соответствующие полномочия по решению вопросов местного значения (часть 5 статьи 1.3).

10 сентября 2023 года состоялись выборы депутатов Собрания депутатов Новоржевского муниципального округа (далее - Собрание депутатов округа).

25 сентября 2023 года Собранием депутатов Новоржевского муниципального округа принято Решение N 2, которым утверждено Положение о порядке проведения конкурса на замещение должности главы муниципального образования - Главы Новоржевского муниципального округа.

Проведя системный анализ вышеуказанных правовых норм федерального и регионального законодательства, суд обоснованно пришёл к выводу, что при преобразовании муниципального образования вновь избранный представительный орган муниципального образования - в настоящем споре Собрание депутатов Новоржевского муниципального округа - наделён правом определения порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы вновь образованного муниципального образования, принял оспариваемый акт в пределах предоставленных полномочий.

Доводы стороны административного истца об обратном основаны на ошибочном толковании норм федерального законодательства.

Не нашли своего подтверждения и доводы административного истца о принятии оспариваемого решения без соблюдения требований о его подписании главой муниципального образования и обнародования.

Так, в соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

25 сентября 2023 года Решение было направлено председателем Собрания депутатов округа для подписания, опубликования и размещения на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" главам городского и сельских поселений, в том числе главе Новоржевского района П.С.

Решение было подписано всеми главами поселений. В соответствии с пунктом 2 данного решения оно было опубликовано в печатном средстве массовой информации - газете "Земля Новоржевская" от 27 сентября 2023 года N 39, размещено на официальных сайтах всех поселений, входящих в состав Новоржевского района.

Глава района П.С. вернула Решение без его подписания на доработку.

9 октября 2023 года на внеочередной сессии Собранием депутатов округа было принято Решение N 3 "О преодолении вето Главы Новоржевского района на Решение Собрания депутатов Новоржевского муниципального округа от 25 сентября 2023 года N 2 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы муниципального образования - Главы Новоржевского муниципального округа", которым одобрено приведенное Решение в ранее принятой редакции, Главе Новоржевского района рекомендовано подписать принятое решение в течение семи дней со дня принятия настоящего Решения.

Указанное Решение N 3 было также направлено в адрес Главы района 9 октября 2023 года.

Таким образом, порядок подписания решения и введения его в действие был соблюдён.

Доводы апелляционной жалобы о невозможности принятия оспариваемого решения до принятия представительным органом устава вновь образованного муниципального образования - Новоржевский муниципальный округа являлись предметом проверки суда первой инстанции, получили соответствующую оценку, по сути не изменяют правовую природу спорных правоотношений, не исключают правомочия представительного органа муниципального образования определения порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы вновь образованного муниципального образования.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, являлся предметом проверки суда первой инстанции и нашёл своего подтверждения и факт проведения в отношении спорного акта антикоррупционной экспертизы.

Таким образом, выводы суда о соответствии оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, основываются на материалах дела, отвечают задачам и принципам административного судопроизводства, обеспечены правильным толкованием и применением положений, регулирующих спорное правоотношение и подлежащих применению в настоящем споре.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Псковского областного суда от 5 декабря 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы Новоржевского района П.С. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу с момента его вынесения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи