Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июня 2024 г. по делу N 8а-16213/2024[88а-19087/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Аняновой О.П, судей Борисовой О.В. и Раптановой М.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобуДепартамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 10 ноября 2023 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2024 г. по административному делу по административному исковому заявлению ФИО6 об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Аняновой О.П, заключение прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капитан-Дубровской Е.Н, полагавшей судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г.N 730-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя (далее - Правила землепользования и застройки) применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и г. Инкермана.

Постановление вступило в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования (30 декабря 2022 г. на официальном интернет-сайте Правительства Севастополя (https://sevastopol.gov.ru) и на момент принятия судом обжалуемого решения сохраняло свое действие в оспариваемой части с учетом внесенных 9 февраля 2023 г. изменений, не затрагивающих прав административного истца.

ФИО6, являющаяся правообладателем земельного участка с кадастровым номером N для индивидуального жилищного строительства по адресу: "адрес", обратилась в суд с настоящим административным исковым заявлением, в котором с учетом внесенных в ходе судебного разбирательства изменений просила признать Правила землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельного участка к зоне ведения садоводства (Ж-1/Н/-/29) как противоречащего пунктам 3, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ), полагая, что границы территориальной зоны определены произвольно, без учета существующего землепользования, в результате чего градостроительный регламент неоправданно ограничивает ее права на целевое использование земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости.

Решением Севастопольского городского суда от 10 ноября 2023 г. административное исковое заявление удовлетворено, судом постановлено: признать не действующим с даты вступления решения суда в законную силу Постановление Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. N 730-ПП "Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и г. Инкермана" в части установления территориальной зоныЖ-1/Н/-/2 "Зона ведения садоводства" земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", площадью 800, 00 кв.м.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2024 г. вышеуказанное решение изменено, судом постановлено изложить абзац 2 резолютивной части решения в следующей редакции: признать не действующими с момента принятия Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и г. Инкермана, утвержденные Постановлением Правительства Севастополя от 29 декабря 2022 г. N 730-ПП (в редакцииот 9 февраля 2023 г.), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к зоне ведения садоводства(Ж-1/Н/-/29). В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Департамент архитектуры и градостроительства г. Севастополя просит постановленные судебные акты отменить, по мотиву неправильного применения судами норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. Как в суде первой и апелляционной инстанции, настаивает на том, что градостроительное зонирование определено с учетом сложившейся планировки и существующего землепользования. Обращает внимание на то, что территориальная зона ведения садоводства, которая в числе видов разрешенного использования допускает размещение жилых домов, была определена с учетом сведений в ЕГРН по границе земельного участка административного истца, примыкающего к Садоводческому товариществу "Подводник", которое занимает 95 % всей территориальной зоны.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 15 мая2024 г, определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 23 мая 2024 г. с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В судебном заседании прокурор отдела управления Главного управления Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Капитан-Дубровская Е.Н. в своем заключении полагала состоявшиеся по делу судебные акты подлежащими оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о дате, времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

Согласно части 2 статьи 328 КАС РФ, основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела такого рода нарушения допущены не были.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3 ГрК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 63 ГрК РФ, предусматривающей особенности осуществления градостроительной деятельности в городах федерального значения, по общему правилу полномочия в области градостроительной деятельности, отнесенные частью 3 статьи 8 Кодекса к вопросам местного значения, в частности, по утверждению правил землепользования и застройки, осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Севастополя.

С учетом изложенного, руководствуясь положениями статей 3, 4, 5.1, 8, 9, 23, 24, 25, 31, 32 ГрК РФ, статьями 24, 35 Устава Севастополя, принятого Законодательным Собранием г. Севастополя 11 апреля 2014 г, статьями 6-8, 27 Закона г. Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", постановлением Правительства Севастополя от 24 ноября 2015 г. N 1084-ПП, утвердившим регламент его работы, Закономг. Севастополя от 29 июля 2020 г. N 593-ЗС "О порядке организации и проведении общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе", статьей 36 Законаг. Севастополя от 29 сентября 2015 г. N 185-ЗС "О правовых актахг. Севастополя", оценив представленные письменные доказательства, суды пришли к правильному выводу, что оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным исполнительным органом государственной власти Севастополя при соблюдении требований к форме, виду, в соответствии с установленной процедурой, в надлежащем порядке доведены до всеобщего сведения.

Данные обстоятельства являлись ранее предметом судебной проверки (решение Севастопольского городского суда от 1 ноября 2023 г. по делуN 3а-118/2023, оставленное без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2024 г. (дело N 66а-179/2024)) и не оспариваются лицами, участвующими в деле.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Проверяя соответствие содержания в оспариваемой части Правил землепользования застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии таких оснований для удовлетворения заявленных ФИО6 требований, признав не действующей с даты вступления решения суда в законную силу оспариваемую норму в части установления в отношении для земельного участка с кадастровым номером N территориальной зоны "Зона ведения садоводства".

Суд апелляционной инстанции с такими выводами суда первой инстанции согласился, но с учетом, установленных по делу обстоятельств, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ посчитал обоснованным признание нормативного правового акта не действующим в части с даты его принятия.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции считает выводы судов верными, соответствующим нормам права, оснований для переоценки выводов суда по доводам жалоб не имеется.

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ) во всяком случае предусматривает необходимость соотнесения интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом, с законными интересами лиц, основанных, в том числе на существующем землепользовании (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Данный подход конкретизирован в статье 34 ГрК РФ, согласно которой, применительно к фактическим обстоятельствам рассматриваемого дела, в отсутствие действующего генерального плана Севастополя (часть 4 статьи 31 ГрК РФ, статья 13 Закона г. Севастополя от 25 июля 2014 г. N 46-ЗС"Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя" (далее - Закон N 46-ЗС)) границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом требований статьи 35 ГрК РФ, сложившейся планировки территории и существующего землепользования, а также возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков (пункты 1, 3 и 4 части 1, часть 2 статьи 34 ГрК РФ).

Согласно статье 12 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" (далее - ЗаконN 6-ФКЗ) на территории города федерального значения Севастополя действуют выданные государственными и иными официальными органами Украины, государственными и иными официальными органами города Севастополя документы, в том числе подтверждающие право собственности, право пользования, без ограничения срока их действия и какого-либо подтверждения со стороны государственных органов Российской Федерации, государственных органов города федерального значения Севастополя, если иное не предусмотрено статьей 12.2 Закона N 6-ФКЗ, а также если иное не вытекает из самих документов или существа отношения.

На основании части 1 статьи 12 Закона N 46-ЗС завершение оформления права на земельные участки, начатого до принятия Закона N 6-ФКЗ, осуществляется на основании действующих решений органа местного самоуправления и решений о разрешении на разработку документации по землеустройству, принятых до 21 марта 2014 г.

Судами на основании материалов административного дела установлено, что в рамках реализации указанных законоположений земельный участок с кадастровым номером 91:04:001025:271 был сформирован и постановлен на кадастровый учет 31 октября 2016 г. на основании решения Севастопольского городского Совета от 10 апреля 2012 г. о даче согласия на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка для строительства и обслуживания жилого дома, распоряжения Департамента по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя от 1 августа2016 г. об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, после чего по решению административного ответчика от 13 апреля 2017 г. N 5874-РДЗ передан в собственность административному истцу.

Вопреки приведенным в кассационной жалобе доводам, судом апелляционной инстанции установлено, что фактическое целевое использование (функциональное назначение, действовавшее в соответствии с Генеральным планом развития Севастополя до 2025 г, утвержденным решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г.N 4114) как принадлежащего административному истцу земельного участка, так и соседних с ним земельных участков соответствует виду разрешенного использования "Для индивидуального жилищного строительства" (код 2.1), а территория, на которой расположены упомянутые земельные участки, не составляет единый, неразрывный элемент планировочной структуры, сложившейся при планировке и застройке Садового товарищества "Подводник", в том числе, на основе ранее действовавших нормативных документов Украины.

Как заключил апелляционный суд, приведенные обстоятельства подтверждают обоснованность рекомендаций Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя по результатам рассмотрения предложений и замечаний, внесенных административным истцом в рамках публичных слушаний (заключениеот 5 сентября 2022 г.).

По смыслу статей 30 и 34-36 ГрК РФ устанавливаемый правилами землепользования и застройки в отношении территориальных зон градостроительный регламент - есть правовой режим земельных участков в границах населенных пунктов, который включает в себя, в частности, условия эксплуатации земельных участков и параметры их застройки.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков (на основании пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в соответствии с утвержденным в установленном законом порядке классификатором) и объектов капитального строительства (пункт 2 статьи 37 ГрК РФ).

Согласно разделу I оспариваемых Правил землепользования и застройки в пределах контуров территориальных зон правовой режим земельных участков, в том числе, при последующей эксплуатации возводимых на них объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом (пункт 1.5), включающим виды разрешенного использования объектов недвижимости, предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (пункты 1.6-1.9), ограничения в их использовании, в том числе, в случае несоответствия существующих видов разрешенного использования земельных участков градостроительному регламенту (пункт 1.10), порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 3.1).

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для зоны ведения садоводства (Ж-1) и ИЖС(Ж-2.2), предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции расположенных в их границах объектов недвижимости установлены Таблицами 3 и 8 Правил землепользования и застройки согласно Классификатору, утвержденному приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. N П/0412.

Из указанного правового регулирования, вопреки утверждениям административного ответчика, следует, что зона ведения садоводства допускается размещение жилых домов исключительно при соблюдении требований к их использованию согласно градостроительному регламенту, которым в рассматриваемом случае вид разрешенного использования с кодом 2.1 "Для индивидуального жилищного строительства" не предусмотрен ни в качестве основного, ни условно разрешенного.

Как верно отмечено судом апелляционной инстанции, административный ответчик в процессе подготовки проекта Правил землепользования и застройки был информирован об освоении административным истцом земельного участка согласно его целевому использованию (уведомление о планируемом строительстве от 2 октября 2018 г.).

Согласно сведениям государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности на основании внесенных постановлением Правительства Севастополя от 14 декабря 2023 г. N 627-ПП изменений в Правила землепользования и застройки в настоящее время градостроительный регламент земельного участка с кадастровым номером N и соседних с ним земельных участков приведен в соответствии с видом разрешенного использования (зона ИЖС (Ж-2.2)).

При таких обстоятельствах, при соблюдении административным ответчиком прочих требований к порядку установления территориальной зоны, предусмотренных статьей 34 ГрК РФ, отнесение нормативным правовым актом в первоначальной редакции земельного участка к Зоне ведения садоводства правомерно расценено судами как произвольное ограничение прав, предоставленных собственнику земельного участка в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 ЗК РФ.

Вопреки доводам кассационной жалобы, вывод судов о несоответствии Правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны в отношении земельного участка с кадастровым номером N нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, соответствует фактическим обстоятельствам дела, основан на законе.

Позиция кассатора основана на неправильном толковании норм права, регулирующих спорные правоотношения, как правильно указал апелляционный суд последующее внесение изменений в оспариваемый нормативный правовой акт, не является основанием для отказа в удовлетворении требований о признании недействующими Правил землепользования и застройки в первоначальной редакции.

В соответствии с пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку обжалуемые нормы Правил землепользования и застройки вступили в противоречие с нормативными правовыми актами, имеющим большую юридическую силу, с момента их принятия, постольку суд апелляционной инстанции правомерно признал нормативный правовой акт недействующим в оспариваемой части со дня его принятия.

Доводы кассационной жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяют позицию административного ответчика в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 КАС РФ. Иное толкование автором кассационной жалобы положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судом апелляционной инстанции норм материального права.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 КАС РФ безусловных оснований влекущих отмену судебного постановления не установлено.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 10 ноября 2023 г, с учетом внесенных изменений апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2024 г, а также апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2024 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 3 июля 2024 г.

Председательствующий

О.П. Анянова

Судьи

О.В. Борисова

М.А. Раптанова