Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13 июня 2024 г. по делу N 8а-10405/2024[88а-12270/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Никулиной И.А, судей Мишиной И.В. и Черемисина Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации Ангарского городского округа Иркутской области, поданной через суд первой инстанции 23 апреля 2024 года, на решение Ангарского городского суда Иркутской области от 26 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 13 декабря 2023 года по административному делу N 2а-2870/2023 по административному исковому заявлению прокурора города Ангарска Иркутской области в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к администрации Ангарского городского округа Иркутской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Никулиной И.А, пояснения представителя администрации Ангарского городского округа Иркутской области Шишкиной З.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Козлицкой О.С, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Ангарска Иркутской области, действуя в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в Ангарский городской суд Иркутской области с административным исковым заявлением к администрации Ангарского городского округа Иркутской области, в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просил признать незаконным бездействие по непринятию мер по проведению открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения, являющихся муниципальным имуществом муниципального образования Ангарский городской округ Иркутской области, перечисленных в постановлении администрации Ангарского городского округа от 31 января 2023 года N 91-па "Об утверждении перечня объектов, находящихся в собственности Ангарского городского округа, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2023 году, и отмене постановления администрации Ангарского городского округа от 31 января 2022 года N 91-па", обязать административного ответчика в течение 1 года со дня вступления решения суда в законную силу провести открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения, являющихся муниципальным имуществом муниципального образования Ангарский городской округ Иркутской области, перечисленных в постановлении администрации АГО от 31 января 2023 г. N 91-па "Об утверждении перечня объектов, находящихся в собственности Ангарского городского округа, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2023 году, и отмене постановления администрации АГО от 31 января 2022 N 91-па".

Решением Ангарского городского суда Иркутской области от 26 июля 2023 года административное исковое заявление удовлетворено. Признано незаконным бездействие администрации Ангарского городского округа, выразившееся в непринятии мер по проведению открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения, перечисленных в постановлении администрации Ангарского городского округа от 31 января 2023 года N 91-па "Об утверждении перечня объектов, находящихся в собственности Ангарского городского округа, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2023 году, и отмене постановления администрации Ангарского городского округа от 31 декабря 2022 года N 91-па" (в редакции постановления администрации Ангарского городского округа N 369-па от 20 марта 2023 года). На администрацию Ангарского городского округа в течение 1 года 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу возложена обязанность провести открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения с целью передачи в концессию объектов теплоснабжения, перечисленных в постановлении администрации Ангарского городского округа от 31 января 2023 года N 91-па "Об утверждении перечня объектов, находящихся в собственности Ангарского городского округа, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2023 году, и отмене постановления администрации Ангарского городского округа от 31 декабря 2022 года N 91-па" (в редакции постановления администрации Ангарского городского округа N 369-па от 20 марта 2023 года).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 13 декабря 2023 года решение Ангарского городского суда Иркутской области от 26 июля 2023 года изменено, абзац третий резолютивной части решения суда изложен в следующей редакции: "Возложить обязанность на администрацию Ангарского городского округа в течение 1 года 6 месяцев со дня вступления настоящего решения в законную силу передать права пользования объектами теплоснабжения, перечисленными в постановлении администрации Ангарского городского округа от 31 января 2023 г. N 91-па "Об утверждении перечня объектов, находящихся в собственности Ангарского городского округа, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2023 году, и отмене постановления администрации Ангарского городского округа от 31 января 2022 г. N 91-па" в соответствии с требованиями Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация Ангарского городского округа ставит вопрос об отмене постановленных судебных актов с принятием нового решения, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, настаивая на том, что действующее законодательство допускает иные способы передачи прав владения и пользования объектами теплоснабжения третьим лицам, в том числе путем передачи в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным или муниципальным унитарным предприятиям в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации, при этом право выбора таких способов остается за собственником объектов и не может быть ограниченно судом путем императивного установления конкретного способа. Кроме того, указывает на невозможность исполнения обжалуемых судебных актов, поскольку, возлагая на административного ответчика абстрактную обязанность заключить концессионное соглашение, суды не проверили необходимость участия при заключении концессионного соглашения Иркутской области, в границах которой находится концессионное имущество, не определили иные стороны концессионного соглашения и условия, на которых такое соглашение должно быть заключено.

Относительно доводов кассационной жалобы прокуратурой Иркутской области принесены возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, возражений не представили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера не было допущено судами первой и апелляционной инстанций.

По смыслу статей 218, 226 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации необходимым условием для удовлетворения административного искового заявления, рассматриваемого в порядке главы 22 названного кодекса, является наличие обстоятельств, свидетельствующих о несоответствии обжалуемого решения, действия (бездействия) административного ответчика требованиям действующего законодательства и нарушении прав административного истца. При этом на административного истца действующим законом возложена обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о нарушении его прав, а также соблюдению срока обращения в суд за защитой нарушенного права, а административный ответчик обязан доказать, что принятое им решение, действие (бездействие) соответствует закону (статья 62 и часть 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При рассмотрении дела установлено, что перечень объектов теплоснабжения в количестве 232 объекта, находящихся в собственности Ангарского городского округа, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2023 году, определен постановлением администрации Ангарского городского округа от 31 января 2023 г. N 91-па.

Постановлением N 369-па от 20 марта 2023 года в указанный перечень внесены изменения, перечень объектов сокращен. На день рассмотрения дела судом первой инстанции перечень объектов, находящихся в собственности Ангарского городского округа, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2023 году, составлял 229 объекта.

Право собственности органа местного самоуправления на спорные объекты зарегистрировано в установленном порядке. Ввод в эксплуатацию объектов теплоснабжения осуществлен в период с 1937 по 2013 годы.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, руководствуясь положениями статей 16, 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 3, 4, 13, 21 - 27 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", статьи 28.1 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", принимая во внимание, что срок ввода в эксплуатацию объектов теплоснабжения, расположенных на территории Ангарского городско округа и находящихся в муниципальной собственности, превышает пять лег, конкурсные процедуры, необходимые для заключения концессионных соглашений в отношении спорных объектов теплоснабжения, административным ответчиком не проводились, учитывая цели института концессионных соглашений, пришел к выводу о возможности передачи права владения и пользования названными объектами исключительно на основании концессионных соглашений, поскольку передача объектов теплоснабжения в ином порядке, чем предусмотрено законом, сама по себе нарушает права неопределенного круга лиц на получение коммунальных услуг надлежащего качества, безопасные и благоприятные условия проживания.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции по существу заявленных требований согласился.

Вместе с тем, изменяя в части судебный акт, суд апелляционной инстанции, учитывая, что Положениями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" предусмотрена возможность заключения концессионного соглашения как путем проведения конкурса (открытого или закрытого) (статья 21), так и без проведения конкурсных процедур (статья 37), указал, что возложение на администрацию Ангарского городского округа обязанности по устранению выявленных нарушений путем проведения исключительно открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения с целью передачи в концессию объектов теплоснабжения несоразмерно ограничивает права и обязанности административного ответчика, и с учетом правовых последствий признания незаконным оспариваемого бездействия обязал администрацию Ангарского городского округа в течение 1 года 6 месяцев со дня вступления настоящего решения в законную силу передать права пользования объектами теплоснабжения, перечисленными в постановлении администрации Ангарского городского округа от 31 января 2023 г. N 91-па.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными. Судами верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судами доказательствами, выводы судов соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

Мотивы, по которым суды первой и апелляционной инстанций пришли к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судами обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемых судебных актах и оснований не соглашаться с выводами судов первой и апелляционной инстанции по доводам кассационной жалобы не имеется.

Из положений Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" следует, что если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет, передача прав владения (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению.

Учитывая специфику спорных объектов недвижимости, находящихся в собственности административного ответчика, и сроки ввода их в эксплуатацию, суды пришли к верному выводу о том, что передача прав владения и (или) пользования спорными объектами теплоснабжения в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" может осуществляться только посредством заключения концессионного соглашения. Однако администрация указанные требования действующего законодательства не выполнила и меры, направленные на заключение соответствующих концессионных соглашений в отношении объектов теплоснабжения, находящихся в муниципальной собственности, не приняла, что свидетельствует о допущенном незаконном бездействии, влекущем нарушение прав неопределенного круга лиц, в частности жителей муниципального образования, пользующихся услугами теплоснабжения, предоставляемыми посредством указанных объектов.

Также судами справедливо учтено, что доказательств, свидетельствующих о принятии администрацией всех необходимых мер, направленных на заключение концессионного соглашения на объекты теплоснабжения, расположенные на территории муниципального образования и находящиеся в муниципальной собственности, в материалы дела не представлено. Обстоятельства, объективно препятствующие административному ответчику осуществить мероприятия по передаче вышеуказанного имущества на основании концессионных соглашений, по административному делу не установлены.

Доводы кассационной жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм материального права.

Согласно пункту 1 статьи 420 Гражданского кодекса Российской Федерации договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

На заключение концессионного соглашения, которое является гражданско-правовым договором, исходя из положений Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре, необходимо волеизъявление всех участвующих сторон, согласование между ними условий договора.

Учитывая, что суд не вправе повлиять на волеизъявление сторон концессионного соглашения, и принимая во внимание, что обжалуемыми судебными актами на административного ответчика не возлагалась обязанность заключения концессионного соглашения, доводы кассационной жалобы о том, что судом не принята во внимание необходимость участия при заключении концессионного соглашения в отношении указанных объектов Иркутской области, не определены иные стороны концессионного соглашения и условия, на которых такое соглашение должно быть заключено, на законность обжалуемых судебных постановлений не влияют.

Суждения заявителя в кассационной жалобе о том, что обжалуемые судебные акты являются неисполнимыми, что конкурс может быть признан несостоявшимся, основаны на предположении и не являются основанием для отмены судебных актов.

Не свидетельствуют о незаконности судебных актов и утверждения кассатора о том, что действующее законодательство допускает иные способы передачи прав владения и пользования объектами теплоснабжения третьим лицам, в том числе путем передачи в хозяйственное ведение или оперативное управление государственным или муниципальным унитарным предприятиям в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации, при этом право выбора таких способов остается за собственником объектов и не может быть ограниченно судом путем императивного установления конкретного способа.

С учетом положений части 1 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении передача прав владения и пользования объектами теплоснабжения, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом особенностей, установленных данным законом по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Согласно части 2 данной статьи осуществление полномочий по организации в границах поселения, муниципального округа, городского округа теплоснабжения населения посредством передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

Таким образом, с учетом приведенных нормативных положений, передача прав владения и пользования объектами теплоснабжения, находящимися в муниципальной собственности, иными способами, кроме предписанных законом, не предусмотрена, и не зависит от усмотрения собственника таких объектов.

По тем же основаниям отклоняются доводы кассационной жалобы об ограничении судебными актами путем императивного установления конкретного способа передачи прав владения и пользования объектами теплоснабжения прав собственника данных объектов на выбор иного способа передачи соответствующих прав третьим лицам.

Приведенные выше доводы кассационной жалобы были предметом проверки судов первой и апелляционной инстанций и мотивированно отклонены в принятых по делу судебных постановлениях. Выводы судов нижестоящих инстанций основаны на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана надлежащим образом, соответствует обстоятельствам и материалам административного дела. Переоценка доказательств по делу, установление новых обстоятельств выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Существенного нарушения норм материального права, а также требований процессуального законодательства, повлиявших на исход судебного разбирательства, судами не допущено.

При таких обстоятельствах, решение городского суда и апелляционное определение судебной коллегии областного суда, с учетом доводов кассационной жалобы, пересмотру в кассационном порядке не подлежат, так как предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для их отмены или изменения в кассационном порядке в настоящем случае отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ангарского городского суда Иркутской области от 26 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 13 декабря 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 июня 2024 года.

Председательствующий

Судьи