Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2024 г. по делу N 66а-666/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре Дайс А.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-3/2024 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" о признании нормативного правового акта недействующим

с апелляционной жалобой общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" на решение Кемеровского областного суда от 22 февраля 2024 года.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" Плахиной А.С, Потылицыной Т.А, Шаройко С.Ю, представителя Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа Ващенко Е.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа от 16 июня 2022 года N 418 "О создании особо охраняемой природной территории местного значения "Бухаровская", расположенной в Промышленновском муниципальном округе" (далее - Решение N 418) утверждены сведения о границах 59 кластеров природного комплекса, карта-схема (план) границ природного комплекса, расположенного в Промышленновском муниципальном округе (приложение N 1), и Положение об особо охраняемой природной территории (приложение N 2) (далее - Положение об ООПТ).

В последующем в вышеуказанный нормативный правовой акт решениями Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа от 27 декабря 2022 года N 477, от 26 октября 2023 года N 559 внесены изменения.

Общество с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" (далее - ООО "Разрез Истокский", Общество) обратилось в Кемеровский областной суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнений) просило признать недействующим с момента принятия Решение N 418. В обоснование заявленных требований Общество указало, что в нарушение действующего законодательства процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не была соблюдена, частично контуры особо охраняемой природной территории (далее - ООПТ) на момент создания и в настоящее время расположены не только на землях муниципальной собственности, а также на водных объектах, имеющих статус федеральной собственности, и земельных участках, собственность на которые не разграничена, земельных участках общедолевой собственности, в том числе относящихся к землям иного назначения - сельскохозяйственного. Сама ООПТ создана с целью воспрепятствования и ограничения законной деятельности административного истца в соответствии с ранее выданной лицензией на право деятельности по добыче угля, который в связи с ее созданием лишен возможности осуществлять хозяйственную деятельность, в том числе созданы препятствия в реализации проекта по добыче полезных ископаемых, на который затрачены значительные средства, что ведет к убыткам.

Определением Кемеровского областного суда от 22 февраля 2024 года производство по административному делу в части требований о признании недействующим решения о создании особо охраняемой природной территории, расположенной за границами кластеров N N 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 36, 37, 40, 45, 47, прекращено.

Данное определение суда апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 мая 2024 года отменено с направлением административного дела в суд первой инстанции на новое рассмотрение части заявленных требований.

Решением Кемеровского областного суда от 22 февраля 2024 года административные исковые требования ООО "Разрез Истокский" в остальной части оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ООО "Разрез Истокский", полагая решение суда незаконным ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда, обстоятельствам дела, нарушения норм материального и процессуального права, просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что ООПТ образована множеством контуров (59) на территории производственной деятельности Общества не с целью охраны биоразнообразия, а намеренно, для воспрепятствования производственной деятельности административного истца. Судом первой инстанции вопреки положениям федерального и регионального законодательства земли, находящиеся в муниципальной собственности, и земельные участки, собственность на которые не разграничена, приняты в качестве тождественных понятий, вместе с тем право органов местного самоуправления на распоряжение такими земельными участками не наделяет их статусом муниципальной собственности, которое обязательно при образовании ООПТ местного значения. Также судом не учтено, что основание возникновения права муниципальной собственности на спорные участки оспорено Кемеровским межрайонным природоохранным прокурором в судебном порядке. Повторяя доводы административного иска о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, апеллянт полагает, что несоблюдение данной процедуры влечет признание такого акта недействующим полностью, а не в части.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Советом народных депутатов Промышленновского муниципального округа Кемеровской области-Кузбасса, администрацией Промышленновского муниципального округа Кемеровской области и участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, в которых указано на отсутствие оснований для отмены решения суда.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" Плахина А.С, Потылицына Т.А. и Шаройко С.Ю. доводы апелляционной жалобы поддержали.

Представитель Совета народных депутатов Промышленновского муниципального округа Ващенко Е.А. возражала против удовлетворения жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещались надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ).

Согласно преамбуле названного федерального закона особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий в статье 2 Федерального закона N 33-ФЗ различаются категории данных территорий. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (пункт 3 этой же статьи).

В силу положений пунктов 8, 9 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования; решают предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.

Законом Кемеровской области от 4 января 2001 года N 1-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Кемеровской области - Кузбассе" (далее - Закон N 1-ОЗ) установлено, что решение о создании (объявлении) особо охраняемых природных территорий местного значения принимает орган местного самоуправления при наличии решения экспертно-консультативного совета и наличии сведений о границах такой территории, которые должны содержать графическое описание местоположения границ такой территории, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (пункт 1 статьи 7).

Органы местного самоуправления принимают решение о придании территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий местного значения и утверждают положение о них на основании решения экспертно-консультативного совета, материалов комплексного экологического обследования территорий, сведений о границах такой территории и положительного заключения государственной экологической экспертизы в случаях, когда наличие такого заключения является обязательным в соответствии с действующим законодательством (пункт 3 статьи 7 Закона N 1-ОЗ).

В соответствии с пунктом 1.1 статьи 3 Закона N 1-ОЗ в Кемеровской области могут образовываться такие категории особо охраняемых природных территорий местного значения, как природные комплексы.

Согласно материалам дела ООО "Разрез Истокский" на основании лицензии на пользование недрами N от 12 ноября 2013 года сроком действия до 15 марта 2037 года обладает правом на геологическое изучение, разведку и добычу каменного угля на участке Истокский Титовского каменноугольного месторождения Промышленновского муниципального района Кемеровской области.

21 декабря 2017 года между Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации Промышленновского муниципального района и ООО "Разрез Истокский" заключен договор аренды земельного участка N, в соответствии с которым Обществу под недропользование предоставлен земельный участок с кадастровым номером N из земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения на срок с 21 декабря 2017 года до 15 марта 2037 года.

30 января 2018 года между Комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации Промышленновского муниципального района и ООО "Разрез Истокский" также были заключены договоры аренды земельного участка N N, N, N, N, N, N, в соответствии с которыми Обществу под недропользование на срок с 30 января 2018 по 29 января 2038 года были переданы земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N из земель аналогичной категории.

Судом установлено, что в границах лицензии N от 12 ноября 2013 находится 16 кластеров ООПТ: 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 36, 37, 40; на землях, предоставленных в аренду ООО "Разрез Истокский", расположены кластеры ООПТ: 8, 9, 10, 11, 12, 19, 21, 27, 36, 37, 40, 45, 47, и созданием ООПТ местного значения затрагиваются права и законные интересы заявителя.

Как следует из Положения ООПТ (подпункты 3.1.3, 3.1.16 пункта 3.1), на всей территории ООПТ запрещается любая деятельность, если она противоречит цели создания ООПТ или причиняет вред природным комплексам и компонентам, в том числе геологическое изучение недр, разведка и добыча полезных ископаемых; иная деятельность, влекущая за собой нарушение целостности и сохранности ООПТ, снижение экологической ценности территории или причиняющая вред объектам растительного и животного мира, среде их обитания, природным комплексам и их компонентам.

Подпунктами 6.4 и 6.5 пункта 6 Положения об ООПТ предусмотрено, что ООПТ местного значения создаются в пределах муниципального образования Промышленновский муниципальный округ Кемеровской области - Кузбасса между населенными пунктами с. Лебеди, д. Уфимцево, рзд. Новый Исток, с. Окунево, на 59 земельных участках (кластеров), находящихся в собственности муниципального образования Промышленновский муниципальный округ Кемеровской области - Кузбасса, и на них постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям их создания или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением порядка его опубликования и правил введения в действие.

Проверяя процедуру принятия решения представительного органа муниципального образования, суд первой инстанции исходил из того, что административным ответчиком соблюдены требования законодательства, устанавливающие порядок принятия нормативного правового акта о создании ООПТ.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, поскольку они мотивированы, основаны на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам дела.

Из материалов дела усматривается, что решение о создании ООПТ местного значения "Бухаровская" принято согласно положениям Закона N 1-ОЗ на основании протокола заседания экспертно-консультативного совета по особо охраняемым природным территориям Кемеровской области - Кузбасса от 12 мая 2022 года N 1 по итогам исследования представленных документов, в том числе пояснительной записки о необходимости образования ООПТ местного значения, расположенной на территории Промышленновского муниципального округа, графической схемы проектируемой ООПТ и сведений о ее границах с перечнем координат точек этих границ в системе координат МСК 42; с исследованием подготовленного Кемеровским государственным университетом отчета по муниципальному контракту от 3 сентября 2021 года N 1 на выполнение научно-исследовательских работ по изучению биологического разнообразия, выявлению наличия видов животных, растений и грибов, занесенных в Красные книги Российской Федерации и Кемеровской области, и обоснованию создания ООПТ на муниципальных землях в Лебедевском и Окуневском территориальных отделах Промышленного муниципального округа; кроме того, согласовано с Департаментом по охране объектов животного мира Кузбасса, являющимся исполнительным органом государственной власти Кемеровской области - Кузбасса, осуществляющим отдельные полномочия в сфере охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Судом первой инстанции дана оценка доводам административного истца о допущенных нарушениях, выразившихся, по его мнению, в неисследовании Советом народным депутатов Промышленновского муниципального округа ряда указанных в статье 8 Закона N 1-ОЗ материалов (схемы территории с данными по категориям земель, формам собственности, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, экономическое обоснование с указанием компенсации убытков, возникающих при ограничении хозяйственной деятельности, анализ альтернативных вариантов сохранения объектов природы), данные утверждения обоснованно отклонены, поскольку в соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 7 Закона N 1-ОЗ данные материалы для принятия оспариваемого решения не требовались, графические материалы предполагаемой ООПТ административным ответчиком исследованы были.

Как обоснованно указано судом, исследованная представительным органом местного самоуправления до принятия решения о создании ООПТ в дополнение к необходимым для принятия решения документам пояснительная записка содержала в себе разделы по экономическому обоснованию и анализу альтернативных вариантов сохранения объектов природы, порядку согласования предоставления земельных участков в ее границах.

При этом вопреки позиции административного истца, основанной на неверном толковании закона, полагавшего, что экономическое обоснование при принятии решения о создании ООПТ должно было отражать, в том числе и анализ влияния на его хозяйственную деятельность, экономическое обоснование составляется для организующего ООПТ местного значения муниципального образования и направлено на объяснение ценности или преимуществ указанной инициативы, связанных с ее созданием расходов.

Оценивая довод административного истца о нарушении порядка принятия нормативного правового акта со ссылкой на то, что проект оспариваемого решения не подвергался обязательной оценке регулирующего воздействия, суд пришел к правильному выводу о том, что действующим законодательством не предусмотрено обязательного проведения оценки регулирующего воздействия при создании ООПТ местного значения.

Судом установлено, что ООПТ "Бухаровская" (природный комплекс) создана с целью сохранения биологического разнообразия, видов животных, растений и грибов, занесенных в Красные книги Российской Федерации и Кузбасса на территории Промышленновского муниципального округа, а ее задачами являются: организация рационального использования растительных сообществ, в том числе редких и исчезающих видов растений, животных, а также проведение мероприятий по сохранению и восстановлению среды их произрастания, обитания; сохранение и восстановление биологического и ландшафтного разнообразия, уникальных и типичных природных комплексов и объектов, произрастающих на его территории видов растительного мира, в том числе включенных в Красную книгу Кузбасса и Красную книгу Российской Федерации; экологическое воспитание, образование и просвещение, обеспечение населения экологической информацией (пункт 1, подпункт 2.1 пункта 2 Положения об ООПТ).

Необходимость создания ООПТ подтверждена отчетом по муниципальному контракту от 3 сентября 2021 года N 1 на выполнение научно-исследовательских работ по изучению биологического разнообразия, выявлению наличия видов животных, растений и грибов, занесенных в Красные книги Российской Федерации и Кемеровской области, и обоснованию создания ООПТ на муниципальных землях в Лебедевском и Окуневском территориальных отделах Промышленного муниципального округа, согласно которому создание кластерной ООПТ на муниципальных землях в границах указанных территориальных отделов Промышленновского муниципального района очень важно и своевременно для сохранения естественных экосистем, богатого и уникального для Кузбасса животного и растительного мира.

Судом дана надлежащая оценка указанному отчету и верно указано на отсутствие оснований не доверять ему.

Поскольку необходимость создания ООПТ была научно обоснована не ранее 3 сентября 2021 года, ссылки административного истца на ответы компетентных органов ранее данной даты об отсутствии ООПТ местного значения, проектируемых и перспективных ООПТ правового значения для разрешения административно-правового спора не имеют.

Согласно пункту 4 статьи 7 Закона N 1-ОЗ особо охраняемые природные территории местного значения создаются в пределах муниципального образования на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования.

Аналогичная норма предусмотрена пунктом 8 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ.

Абзацем 2 пункта 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.

В силу положений пункта 2 статьи 3.3 названного Федерального закона распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления.

С учетом приведенных норм суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что органом местного самоуправления обоснованно, в целях сохранения биологического разнообразия, видов животных, растений и грибов, занесенных в Красные книги Российской Федерации и Кузбасса, на территории Промышленновского муниципального округа было принято решение о создании в его границах ООПТ, соответственно, осуществлено право на распоряжение земельными участками, собственность на которые не разграничена, чем права административного истца нарушены не были; отсутствие на момент принятия Решения N 418 зарегистрированного права собственности на земельные участки, в отношении которых Промышленновским муниципальным округом осуществлялись полномочия собственника, о его незаконности не свидетельствует.

Особо охраняемая природная территория местного значения на земельных участках, находящихся в федеральной собственности или собственности субъекта Российской Федерации, граждан или юридических лиц, нормативным правовым актом в оспариваемой части вопреки доводам апеллянта не создавалась.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, издан компетентным органом государственной власти с соблюдением установленного порядка, в связи с чем в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Факт неучастия в судебных заседаниях в суде первой инстанции Кемеровского межрайонного природоохранного прокурора, привлеченного к участию в деле в качестве заинтересованного лица, на законность обжалуемого судебного акта не влияет, данное лицо извещалось надлежащим образом о судебном разбирательстве, в том числе, путем размещения соответствующей информации на сайте Кемеровского областного суда.

Наличие мер прокурорского реагирования, связанных с выявленными нарушениями при признании права муниципальной собственности на земельные участки, на что указывает сторона административного истца, выводы суда о правомерности создания ООПТ с учетом установленных им обстоятельств и приведенных положений законодательства не опровергают.

Ссылки апеллянта на противоправную цель принятия оспариваемого нормативного правового акта являются мнением административного истца, основанным на субъективной оценке обстоятельств дела и не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют доводы, приведенные в обоснование административного иска, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении суда.

Судебная коллегия полагает, что обстоятельства, имеющие значение для дела, судом установлены правильно, выводы суда им соответствуют, подтверждаются собранными по делу доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются в полной мере с нормами материального права, регулирующими данные правоотношения, нарушений норм процессуального права судом не допущено.

Тем самым, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 22 февраля 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Разрез Истокский" - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Кемеровский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 14 июня 2024 года.