Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 июня 2024 г. по делу N 66а-669/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре Злобиной К.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-3/2024 по административным исковым заявлениям Шавровой В.А. о признании нормативного правового акта недействующим в части

с апелляционной жалобой Шавровой В.А. на решение Забайкальского краевого суда от 20 февраля 2024 года.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения административного истца Шавровой В.А. и ее представителя Вакиной Ю.В, возражения представителя административного ответчика Правительства Забайкальского края Лыткиной А.С, представителя административного ответчика Губернатора Забайкальского края Пришгинтас О.Э, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Забайкальского края от 9 июня 2015 года N 282 (далее - Постановление N 282) утвержден Порядок предоставления из бюджета Забайкальского края в 2015 году субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с выполнением работ, оказанием услуг в сфере долевого строительства многоквартирных домов в Забайкальском крае (далее - Порядок).

Положениями абзаца "б" подпункта 1 пункта 5 Порядка предусмотрено, что получателями субсидий являются юридические лица, образованные в форме жилищно-строительного кооператива из числа участников долевого строительства, нуждающихся в защите, и иные юридические лица, зарегистрированные и осуществляющие свою деятельность на территории Забайкальского края, обеспечивающие за счет собственных средств завершение строительства и ввод в эксплуатацию на основании оформленных в установленном порядке разрешительных документов на строительство объекта либо на основании соглашения с недобросовестным застройщиком, объекта, в отношении которого юридическим лицом взяты на себя обязательства по завершению его строительства как до вступления в силу Закона Забайкальского края от 7 июня 2011 года N 506-ЗЗК "О защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов в Забайкальском крае", так и в период его действия, если на момент принятия таких обязательств объект соответствовал определению "проблемный объект", установленному Законом Забайкальского края N 506-ЗЗК.

Шаврова В.А, являющаяся единственным участником общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-гражданское строительство" (далее - ООО "ПГС", Общество), обратилась в Забайкальский краевой суд с административными исковыми заявлениями, объединенными судом в одно производство, в которых (с учетом уточнений) просила признать недействующим со дня принятия Постановление N 282 в части слов в абзаце "б" подпункта 1 пункта 5 Порядка "... так и в период его действия... " вследствие отсутствия полномочий у органа, его принявшего, на изменение формулировки критерия получателя субсидии. В обоснование заявленных требований указала, что в 2011 году между ООО "ПГС" и Правительством Забайкальского края были заключены соглашения о сотрудничестве, направленные на решение проблем граждан, пострадавших от действий недобросовестных застройщиков в отношении двух домов "адрес" и "адрес" В декабре 2013 года Общество в полном объеме восстановило права пострадавших граждан, предоставив им квартиры, однако не получило от Правительства Забайкальского края соразмерного возмещения понесенных при этом затрат в связи с отсутствием денежных средств в бюджете края. В ноябре 2014 года ООО "ПГС" вновь обратилось в Министерство территориального развития Забайкальского края с заявлением о предоставлении субсидии за выполнение работ по завершению строительства фактически проблемного дома по "адрес". В период рассмотрения заявки Правительством Забайкальского края был принят оспариваемый Порядок, в соответствии с которым иной застройщик - "данные изъяты" получило возможность подать аналогичную заявку на предоставление субсидий и получить денежные средства. До настоящего времени права ООО "ПГС" как добросовестного застройщика на равное получение субсидий с иными юридическими лицами не восстановлены.

Полагала, что оспариваемые положения Порядка, не соответствующие имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, повлекли отказ в предоставлении субсидии Обществу, значительному ухудшению его финансового положения, остановке строительных работ и банкротству данного застройщика в 2021 году, чем нарушены права административного истца как его учредителя.

Решением Забайкальского краевого суда от 20 февраля 2024 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе Шаврова В.А. просит решение суда отменить, требования удовлетворить, полагая, что при рассмотрении административного дела судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, установленные судом обстоятельства не доказаны, допущено нарушение норм материального права, выраженное в неправильном толковании закона без учета правовой позиции Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации. Повторяя доводы административных исков, пояснений, данных в ходе судебного разбирательства, указала, что судом не дана надлежащая оценка ее основного довода о том, что оспариваемое положение Порядка принято за пределами компетенции Правительства Забайкальского края, поскольку фактически отменяет обязательное требование регионального закона от 17 июня 2014 года N 1008-ЗЗК, являющегося вышестоящим правовым актом относительно оспариваемого, о наличии у объекта строительства статуса "проблемного". По мнению апеллянта, при принятии данного Порядка Правительство Забайкальского края вторглось в юрисдикцию Законодательного собрания Забайкальского края, что является коррупциогенным фактором и судом оставлено без внимания и должной оценки. Выражая несогласие с выводом суда о том, что оспариваемые положения отвечают общеправовым критериям определенности, ясности и не допускают неоднозначного толкования, указывает, что судом не устранена неопределенность в вопросе о сроках действия оспариваемого Порядка при наличии разногласий в позиции ответчиков по данному вопросу. Кроме того, оценка соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного акта исключительно по формальным признакам без учета доводов о наличии во всех документах, связанных с разработкой проекта Порядка, существенных недостатков не позволила суду принять обоснованное и законное решение по настоящему делу.

Полагает, что выводы суда относительно ее утверждений о ненадлежащем качестве подготовки антикоррупционной и правовой экспертиз проекта Порядка не мотивированы, а относительно преюдициального значения для рассмотрения настоящего спора решений арбитражных судов по иным делам - ошибочны.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Правительством Забайкальского края и Губернатором Забайкальского края представлены письменные возражения, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Шаврова В.А. и ее представитель Вакина Ю.В. доводы апелляционной жалобы поддержали. Представитель административного ответчика Правительства Забайкальского края Лыткина А.С, представитель административного ответчика Губернатора Забайкальского края Пришгинтас О.Э. возражали против удовлетворения жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как следует из содержания Порядка, он устанавливал цели, условия и порядок предоставления из бюджета Забайкальского края в 2015 году субсидий юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с выполнением работ, оказанием услуг в сфере долевого строительства многоквартирных домов в Забайкальском крае; категории имеющих право на получение субсидии юридических лиц, осуществляющих завершение строительства многоквартирных домов на территории Забайкальского края, для строительства которых привлечены денежные средства участников долевого строительства; порядок возврата субсидий в бюджет Забайкальского края в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении; порядок возврата в текущем финансовом году остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашением о предоставлении субсидий; положения об обязательной проверке Министерством территориального развития Забайкальского края и органами государственного финансового контроля Забайкальского края соблюдения условий, целей и порядка предоставления указанных субсидий (пункт 1 Порядка).

Оспаривая приведенные нормы Порядка, Шаврова В.А. полагала, что включение в формулировку критерия получателя субсидии, предусмотренную абзацем "б" подпункта 1 пункта 5 Порядка, фразы "... так и в период его действия... " позволило другому застройщику "данные изъяты" в первоочередном порядке получить субсидию в отсутствие на то законных оснований, тем самым нарушило право ООО "ПГС" на получение субсидии и, как следствие, повлекло остановку производственной деятельности и банкротство предприятия.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд не усмотрел противоречия оспариваемого Постановления N 282 нормам федерального и регионального законодательства и исходил из того, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать условия и порядок предоставления таких субсидий, определять круг субъектов, на которых он распространяется, с учетом особенностей расходования средств регионального бюджета.

Судебная коллегия с данными выводами суда соглашается.

Согласно пункту 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии вышеуказанным лицам предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, в порядке, установленном нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 2 пункта 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять, в частности, категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий, а также результаты их предоставления.

Законом Забайкальского края от 17 июня 2014 года N 1008-ЗЗК "О защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов или приобретение жилых помещений на территории Забайкальского края" (далее - Закон N 1008-ЗЗК), в рамках реализации которого Правительством Забайкальского края утвержден оспариваемый в части Порядок, определены основные направления деятельности исполнительных органов Забайкальского края по защите прав граждан Российской Федерации, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Забайкальского края с целью приобретения жилого помещения для дальнейшего проживания, надлежащим образом исполняющих или исполнивших свои обязательства в соответствии с условиями заключенной сделки, и пострадавших от недобросовестных действий застройщиков или иных лиц, привлекших денежные средства граждан для строительства многоквартирных домов; установлены в том числе меры государственной поддержки пострадавших соинвесторов и пострадавших приобретателей.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 7 Закона N 1008-ЗЗК (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого Порядка) исполнительные органы государственной власти Забайкальского края в пределах своей компетенции осуществляют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями и гражданами по вопросам защиты прав пострадавших соинвесторов в Забайкальском крае, в том числе путем оказания содействия в привлечении инвестиций юридических лиц для завершения строительства многоквартирных домов на территории Забайкальского края.

Из бюджета Забайкальского края могут предоставляться субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с выполнением работ, оказанием услуг в сфере долевого строительства многоквартирных домов в Забайкальском крае в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Забайкальского края. Категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), имеющих право на получение субсидий, цели, условия и порядок предоставления субсидий, порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, определенных при их предоставлении, устанавливаются Правительством Забайкальского края (часть 2 статьи 7 Закона N 1008-ЗЗК).

Законом Забайкальского края от 28 декабря 2017 года N 1548-ЗЗК "О приостановлении действия отдельных положений законов Забайкальского края, не обеспеченных источниками финансирования в 2021 году и плановом периоде 2022 и 2023 годов" действие части 2 статьи 7 Закона Забайкальского края N 1008-ЗЗК приостановлено, а Законом Забайкальского края от 13 октября 2021 года N 1975-ЗЗК "О признании утратившими силу отдельных положений законов Забайкальского края" данная норма признана утратившей силу.

Проанализировав нормы федерального и регионального законодательства, регулирующие спорные правоотношения, подробно изложив хронологию процедур, предшествующих принятию оспариваемого нормативного правового акта, и положения действующего на тот момент законодательства, суд первой инстанции верно установил, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом, в пределах компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме и виду нормативного правового акта, процедуре его принятия и опубликования.

Доводы апелляционной жалобы в части нарушения процедуры принятия оспариваемого Порядка (превышение полномочий, непроведение антикоррупционной и правовой экспертиз, оценки регулирующего воздействия, отсутствие согласования, правовая неопределенность оспариваемых норм) являются несостоятельными, фактически повторяют позицию стороны административного истца в суде первой инстанции, которой судом дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой у суда апелляционной инстанции не имеется.

Судебная коллегия также соглашается с суждениями суда о том, что оспариваемые нормы приняты в соответствии с пунктом 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положения которого предусматривают необходимость включения в нормативный правовой акт, регламентирующий порядок предоставления субсидий, категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

Необходимость закрепления в правовом акте, регулирующем предоставление субсидий, категории и (или) критериев отбора также в полной мере согласуется с принципами бюджетной системы Российской Федерации, определенными статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе с принципами эффективности использования бюджетных средств, а также адресности и целевого характера бюджетных средств, прозрачности (открытости).

Судебная коллегия также отмечает, что субсидии не являются безусловно гарантированными выплатами из бюджета в пользу юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а подлежат выплате при соблюдении определенных требований, и являются лишь способом оказания поддержки хозяйствующих субъектов со стороны государства, то есть правом, а не обязанностью государства, а решение о предоставлении субсидии может быть принято уполномоченным органом только при соблюдении условий, установленных постановлением Правительства Забайкальского края, в том числе в части соответствия заявителя всем предъявляемым к нему требованиям.

Установив, что Порядок в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющих большую юридическую силу, а также нормам, устанавливающим полномочия Правительства Забайкальского края на принятие нормативных правовых актов, регулирующих предоставлении субсидий из средств краевого бюджета, суд правомерно не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований.

Ссылки административного истца, повторяющиеся в апелляционной жалобе, на то, что оспариваемые положения Порядка позволили другому застройщику "данные изъяты" получить субсидию, обоснованно не приняты во внимание, поскольку о нарушении прав апеллянта не свидетельствуют и не препятствуют в осуществлении своих прав и законных интересов.

Как верно указано судом, в порядке абстрактного нормоконтроля суд, проверяя соответствие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, дает оценку их законности вне связи с конкретными правоотношениями.

Кроме того, порядок выделения субсидий ООО "ПГС" и иным хозяйствующим субъектам являлся предметом оценки Арбитражного суда Забайкальского края при рассмотрении конкретных дел, каких-либо нарушений в части предоставления субсидий судом установлено не было.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают суждения суда и установленные им обстоятельства, по существу сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, в связи с чем являются несостоятельными.

Вопреки доводам апеллянта при рассмотрении административного дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, в связи с чем основания для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Забайкальского краевого суда от 20 февраля 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Шавровой В.А. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Забайкальский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 11 июня 2024 года.