Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 июня 2024 г. по делу N 66а-701/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Роженцевой Ю.В, Рукавишникова Е.А, при секретаре Дайс А.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-49/2024 по административному исковому заявлению Краснова Е.А. о признании нормативного правового акта недействующим

с апелляционными жалобами Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, общества с ограниченной ответственностью "ГАРАНТиЯ" на решение Забайкальского краевого суда от 1 марта 2024 года.

Заслушав доклад судьи Роженцевой Ю.В, объяснения представителя Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края Юганец Т.И, возражения административного истца Краснова Е.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Краснов Е.А. обратился в Забайкальский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края (далее - Служба, орган регулирования, тарифный орган) от 14 декабря 2023 года N 495-НПА "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую ООО "ГАРАНТиЯ" потребителям на территории Могочинского муниципального округа Забайкальского края (город Могоча), на 2024 - 2028 годы" (далее - Приказ N 495-НПА), в обоснование заявленных требований ссылаясь на противоречие оспариваемого нормативного правового акта положениям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу. Указал, что объекты системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения городского поселения "Могочинское" были переданы администрацией городского поселения обществу с ограниченностью ответственностью "ГАРАНТиЯ" (далее - ООО "ГАРАНТиЯ", Общество) по договору безвозмездного временного пользования от 27 октября 2019 года и дополнительных соглашений к нему, данный договор в нарушение требований законодательства был заключен без проведения конкурса. Согласно разъяснению ФАС России отсутствие у регулируемой организации законных прав владения, пользования и распоряжения в отношении имущества, используемого для осуществления регулируемых видов деятельности, влечет невозможность применения тарифов, установленных для такой организации, с момента утраты указанного права. Незаконными действиями Службы и Общества административному истцу как жителю городского поселения "Могочинское" нанесен ущерб.

Решением Забайкальского краевого суда от 1 марта 2024 года административное исковое заявление удовлетворено, оспариваемый нормативный правовой акт признан недействующими со дня принятия, кроме того, с Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края в пользу административного истца также взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 рублей.

В апелляционной жалобе Региональная служба по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, полагая решение суда незаконным, просит его отменить. В обоснование доводов жалобы апеллянт указывает, что в пакете документов на открытие тарифного дела ООО "ГАРАНТиЯ" был представлен договор безвозмездного пользования объектами системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения городского поселения "Могочинское" от 27 октября 2019 года N 1 и дополнительные соглашения к нему от 14 апреля 2020 года N 1 и от 9 сентября 2020 года N 2. На момент принятия тарифов документов, свидетельствующих о признании данного договора недействительным (ничтожным) и применении последствий недействительности ничтожной сделки, не имелось. Апеллянт полагает, что документы представленные Обществом для установления (корректировки) тарифов, соответствовали законодательству в сфере теплоснабжения, основания для принятия органом регулирования решения об отказе в установлении тарифов отсутствовали.

В апелляционной жалобе ООО "ГАРАНТиЯ", ссылаясь на существенные нарушения судом норм процессуального права, неустановление обстоятельств, имеющих значение для дела, отсутствие надлежащей оценки доказательств нарушения прав административного истца, просит решение суда отменить, производство по делу прекратить. В обоснование доводов жалобы указывает, что в ходе судебного разбирательства сторона административного истца экономическую обоснованность тарифа, установленного Приказом N 495-НПА, не оспаривала, мотивируя нарушение своих прав лишь фактом отсутствия законных прав владения имуществом, используемым для оказания услуг теплоснабжения. Суд первой инстанции, неоднократно констатируя в своем решении нарушение прав административного истца, не указал, в чем конкретно заключается данное нарушение. Апеллянт полагает, что сам по себе факт отсутствия законных прав владения имуществом со стороны Общества, наделенного статусом гарантирующей организации, не может нарушать права и законные интересы потребителя при условии, что оказанная услуга теплоснабжения отвечает критериям качества. Факт потребления тепловой энергии надлежащего качества не только не оспаривается, но и подтверждается действиями административного истца по ее оплате. По мнению Общества, права и законные интересы административного истца в рамках данного дела могут быть затронуты исключительно ценой тарифа, но поскольку суд не усмотрел оснований для проверки экономической обоснованности тарифа и не дал оценку возникшему ущербу административного истца, сторона которого не опровергла экономическую обоснованность тарифа, то производство по настоящему административному делу подлежало прекращению.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов участвующим в деле прокурором представлены письменные возражения, а административным истцом - отзыв, в которых они просят решение суда оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края Юганец Т.И. доводы апелляционной жалобы Службы поддержала. Административный истец Краснов Е.А. возражал против удовлетворения жалоб.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб извещались надлежащим образом.

На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав объяснения лиц, участвующих в судебном заседании суда апелляционной инстанции, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Государственное регулирование цен на тепловую энергию осуществляется на основе принципов, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), в соответствии с Основами ценообразования в сфере теплоснабжения и Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения" (далее - Основы ценообразования и Правила регулирования тарифов), Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э, иными нормативными правовыми актами.

В силу подпункта "а" пункта 18 статьи 2 и статьи 8 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности) относится к регулируемым видам деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которого расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим государственному регулированию.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Как верно установлено судом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением предусмотренных законом требований к форме, процедуре принятия и введения в действие и по этим основаниям не оспаривается.

В соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования.

Согласно пунктам 13, 14, 15, 16, 20, 28 и 33 Правил регулирования тарифов установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений.

17 апреля 2023 года в адрес Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края поступило заявление ООО "ГАРАНТиЯ" об установлении тарифов на тепловую энергию на 2024-2028 годы.

Приказом Службы от 28 апреля 2023 года N 42 открыто дело об установлении тарифов на тепловую энергию для Общества на территории городского поселения "Могочинское".

По результатам рассмотрения предложения ООО "ГАРАНТиЯ" и проведения экспертизы представленных документов принят Приказ N 495-НПА.

Оспаривая данный приказ Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, административный истец указал, что деятельность ООО "ГАРАНТиЯ" не подлежит тарифному регулированию, поскольку Общество не владеет муниципальным имуществом на законном основании, договор безвозмездного временного пользования объектами системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения городского поселения "Могочинское" является недействительным.

Удовлетворяя заявленное административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что отсутствие законных оснований владения имуществом, используемым в регулируемой деятельности, является безусловным основанием для признания недействующим оспариваемого приказа.

Судебная коллегия находит выводы суда верными, основанными на правильном применении норм действующего законодательства.

Из материалов дела усматривается, что постановлением администрации городского поселения "Могочинское" от 27 октября 2019 года N 957/1 ООО "ГАРАНТиЯ", оказывающее услуги теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения и эксплуатирующее объекты системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения городского поселения "Могочинское", наделена статусом гарантирующей организации.

Постановлением администрации городского поселения "Могочинское" от 25 апреля 2022 года N 250 ООО "ГАРАНТиЯ" наделена статусом единой теплоснабжающей организации в зоне теплоснабжения городского поселения "Могочинское".

Объекты теплоснабжения находятся в собственности городского поселения "Могочинское", переданы ООО "ГАРАНТиЯ" по договору безвозмездного временного пользования объектами системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения городского поселения "Могочинское" от 27 октября 2019 года N 1, в соответствии с которым администрация городского поселения "Могочинское" (ссудодатель) передает в безвозмездное временное пользование ООО "ГАРАНТиЯ" (ссудополучатель) объекты системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения городского поселения "Могочинское" для целей предоставления услуг теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации на территории городского поселения "Могочинское" сроком до 15 мая 2020 года.

14 апреля 2020 года, 9 сентября 2020 года, 5 марта 2021 года, 22 марта 2021 года, 21 апреля 2021 года, 17 ноября 2021 года, 8 февраля 2023 года к указанному договору заключены дополнительные соглашения б/н, N, N, N, N, N, N, N, N.

В соответствии с дополнительными соглашениями к указанному договору от 14 апреля 2020 года и от 9 сентября 2020 года срок передачи имущества установлен до 27 октября 2020 года и 15 мая 2021 года соответственно. Дополнительным соглашением к договору от 5 марта 2021 года N 3 срок передачи имущества установлен до момента заключения концессионного соглашения. Дополнительным соглашением к договору от 21 апреля 2021 года N 5 срок передачи имущества установлен до 31 декабря 2023 года, если до истечения указанного срока не будет заключено концессионное соглашение в отношении объектов системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения городского поселения "Могочинское", входящих в предмет договора. Дополнительным соглашением к договору от 8 февраля 2023 года N срок передачи имущества установлен до момента заключения концессионного соглашения.

При этом срок ввода в эксплуатацию муниципального имущества, предназначенного для осуществления деятельности по теплоснабжению и передаваемого в безвозмездное пользование, составляет свыше 5 лет.

30 июня 2020 года УФАС по Забайкальскому краю администрации городского поселения "Могочинское" выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. Выявлено нарушение статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в заключении администрацией городского поселения "Могочинское" договора безвозмездного временного пользования объектами системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения городского поселения "Могочинское" от 27 октября 2019 года с ООО "ГАРАНТиЯ" без проведения конкурсных процедур.

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 5 мая 2021 года по делу N А78-9387/2020, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 4 августа 2021 года, признано незаконным как несоответствующее Федеральному закону от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" постановление администрации городского поселения "Могочинское" от 17 июля 2020 года N 505 "О невозможности заключения концессионного соглашения в отношении объектов системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения городского поселения "Могочинское"; на администрацию городского поселения "Могочинское" возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "Тепловодоканал" путем проведения переговоров в форме совместных совещаний по условиям концессионного соглашения и принятия по их результатам соответствующего решения в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Забайкальского края от 7 апреля 2023 года по делу N А78-5708/2022 договор безвозмездного временного пользования объектами системы жилищно-коммунальной инфраструктуры теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения городского поселения "Могочинское" от 27 октября 2019 года N 1, заключенный между администрацией городского поселения "Могочинское" и ООО "ГАРАНТиЯ", признан недействительным как заключенный в нарушение указанного выше законодательства.

Пунктом 15 Правил регулирования тарифов установлено, что предложение об установлении цен (тарифов) состоит из заявления регулируемой организации об установлении цен (тарифов) (далее - заявление об установлении цен (тарифов)) и необходимых материалов.

Согласно подпункту "а" пункта 16 Правил регулирования тарифов к заявлению об установлении цен (тарифов) прилагаются копии правоустанавливающих документов (копии гражданско-правовых договоров, концессионных соглашений, при реорганизации юридического лица - передаточных актов), подтверждающих право собственности, иное законное право в отношении недвижимых объектов (зданий, строений, сооружений, земельных участков), используемых для осуществления регулируемой деятельности, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае если такие права зарегистрированы в указанном реестре, представляются сведения об этих зданиях, строениях, сооружениях, земельных участках).

Таким образом, обязательным основанием для установления тарифа является наличие у регулятора во владении и пользовании имущества, используемого для осуществления регулируемого вида деятельности.

В рассматриваемом случае в качестве доказательства владения муниципальным имуществом, участвующим в производственной деятельности, ООО "ГАРАНТиЯ" представлен вышеупомянутый договор от 27 октября 2019 года N 1, признанный судом недействительным.

Статьей 28.1 Закона о теплоснабжении установлены особенности передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

Согласно части 1 указанной статьи передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

В силу части 3 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

Договоры аренды объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются по результатам проведения конкурсов на право заключения этих договоров в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей и на условиях, указанных в конкурсной документации и в заявках на участие в таких конкурсах, поданных участниками торгов, с которыми заключаются эти договоры, за исключением случая, предусмотренного статьей 28.5 данного Федерального закона (часть 5 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении).

В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон о концессионных соглашениях) концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона.

В случае, если объектом концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, подготовка, заключение, исполнение, изменение и прекращение концессионных соглашений осуществляются с учетом особенностей, установленных главой 4 настоящего Федерального закона (часть 1 статьи 3.3, пункт 11 части 1 статьи 4 Закона о концессионных соглашениях).

Из приведенных положений законодательства, регулирующего спорные правоотношения, следует, что объекты теплоснабжения, находящиеся в муниципальной собственности и эксплуатирующиеся более пяти лет, предоставляются лицу исключительно на основании концессионного соглашения, в связи с чем суд в обжалуемом решении верно указал, что установленный Законом о теплоснабжении особый порядок передачи права владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, органом местного самоуправления не соблюден.

Между тем владение на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения в силу пункта 11 статьи 2 Закона о теплоснабжения является условием наличия у организации статуса теплоснабжающей, необходимого в целях дальнейшего государственного регулирования ее производственной деятельности в указанной сфере.

Органу регулирования в силу пункта 28 Правил регулирования тарифов надлежало проверить представленные правоустанавливающие документы с учетом установленных действующим федеральным законодательством требований.

Поскольку ООО "ГАРАНТиЯ" не подтвердило законное основание владения и пользования объектами теплоснабжения, у Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края отсутствовали основания для установления тарифа на тепловую энергию, что исключало и необходимость проверки их экономической обоснованности.

Оснований для прекращения производств по делу судом первой инстанции обоснованно не установлено, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применялся к административному истцу, который производил оплату тепловой энергии на основании оспариваемых тарифов, что свидетельствует о нарушении его прав.

В целом доводы апеллянтов не опровергают суждения суда и установленные им обстоятельства, по существу сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, в связи с чем являются несостоятельными.

Вопреки доводам апеллянтов при рассмотрении административного дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, в связи с чем основания для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Забайкальского краевого суда от 1 марта 2024 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Региональной службы по тарифам и ценообразованию Забайкальского края, общества с ограниченной ответственностью "ГАРАНТиЯ" - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Забайкальский краевой суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 11 июня 2024 года.