Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 11 июня 2024 г. по делу N 8а-15426/2024[88а-18496/2024]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Поддымова А.В, судей Александровой К.А. и Чумакова Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Чижиковой С.А. на решение Центрального районного суда города Тулы от 13 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 20 февраля 2024 года по административному делу по административному исковому заявлению Васильевой Л.А, С.А, О.С, А.Ю, В.И, М.А, Н.М, О.В, Л.А, А.Ф, З.М, А.И, Т.М, Л.В, В.И, О.А, С.М, В.Д, Г.В, С.А, О.М, В.М, О.Г, Н.М, Г.И, В.Б, Л.Н, Д.А, Л.И, Г.М, В.А, Н.Г, О.С, А.И, Т.П, М.А, Л.Н, М.И, Н.И, Н.Д, С.А, М.Н, О.В, Л.Р, Е.Л, Е.В, В.В, Т.И, О.В, Е.С, А.А, О.А, Н.Н, В.Д, С.Н, Е.В, В.В, Х.А, Х.Э, О.А, В.И, Н.Д, С.В. Валериевича, Т.П, А.П, Н.А, Н.В, Е.В, Н.В, Ж.П, В.П, А.П, Г.М, Т.П, В.Н, Т.П, О.Н, Б.Д, Е.В, В.В, М.В, С.Н, Наврузмамадова Истифтонуша, Л.Н, В.И, Г.Ю,, О.П. к Правительству Тульской области, министерству здравоохранения Тульской области об оспаривании постановления Правительства Тульской области от 28 июля 2023 года N 439 "О реорганизации отдельных государственных учреждений здравоохранения Тульской области".

Заслушав доклад судьи Поддымова А.В, представителя Правительства Тульской области Демидову А.В. и представителя министерства здравоохранения Тульской области Подосенова А.А, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Васильева Л.А, Чижикова С.А, Орешкина О.С, Сенюкова А.Ю, Фомина В.И, Зубанова М.А, Барсукова Н.М, Арсеньева О.В, Антохина Л.А, Ерохин А.Ф, Гасанова З.М, Семенецкий А.И, Семенецкая Т.М, Тесленко Л.В, Тесленко В.И, Лютикова О.А, Лютиков С.М, Дементьев В.Д, Шайтурова Г.В, Змеина С.А, Новикова О.М, Борисов В.М, Чекалина О.Г, Тарасова Н.М, Сухинина Г.И, Плохой В.Б, Данилова Л.Н, Медведева Д.А, Сапо Л.И, Новиков Г.М, Симионова В.А, Полякова Н.Г, Воронова О.С, Дементьева А.И, Ефимова Т.П, Павлова М.А, Гапоненко Л.Н, Подшибякина М.И, Кучерявкина Н.И, Ушакова Н.Д, Дементьева С.А, Глазкова М.Н, Дементьева О.В, Венглинская Л.Р, Кузнецова Е.Л, Беспалова Е.В, Пытькин В.В, Бубнова Т.И, Варлахина О.В, Шелакина Е.С, Шелакин А.А, Варлахина О.А, Лысикова Н.Н, Лысиков В.Д, Гаврилова С.Н, Шутова Е.В, Нагайцев В.В, Далакова Х.А, Евлоев Х.Э, Москальчук О.А, Панчева В.И, Ярошенко Н.Д, Воронов С.В, Ермакова Т.П, Попова А.П, Тюнина Н.А, Сафонова Н.В, Овсянникова Е.В, Тарунтаева Н.В, Черединова Ж.П, Малькин В.П, Лазукина А.П, Малькина Г.М, Фролова Т.П, Дементьев В.Н, Шевченко Т.П, Фролов О.Н, Новиков Б.Д, Сидякина Е.В, Грошев В.В, Конашенков М.В, Терентьев С.Н, Наврузмамадов И, Якунина Л.Н, Красулина В.И, Тараскина Г.Ю, Шевченко О.П. обратились в суд с иском к Правительству Тульской области, министерству здравоохранения Тульской области об оспаривании постановления Правительства Тульской области от 28 июля 2023 года N 439 "О реорганизации отдельных государственных учреждений здравоохранения Тульской области".

Свои требования административные истцы обосновывают тем, что оспариваемым постановлением постановлено: 1) принять предложение министерства здравоохранения Тульской области о реорганизации государственного учреждения здравоохранения "Городская клиническая больница N 2 г..Тулы им. Е.Г. Лазарева" (далее по тексту - ГУЗ "ГКБ N2 г..Тулы им. Е.Г. Лазарева") (тип учреждения бюджетное), государственного учреждения здравоохранения "Амбулатория п. Рассвет" (далее по тексту - ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет") (тип учреждения - автономное) в форме присоединения ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет" к ГУЗ "ГКБ N2 г..Тулы им. Е.Г. Лазарева", определив наименование юридического лица после реорганизации - ГУЗ "ГКБ N2 г..Тулы им. Е.Г. Лазарева"; 2) установить, что функции и полномочия учредителя ГУЗ "ГКБ N2 г..Тулы им. Е.Г. Лазарева" осуществляет министерство здравоохранения Тульской области; 3) установить, что основной целью деятельности ГУЗ "ГКБ N2 г..Тулы им. Е.Г. Лазарева" является оказание медицинской помощи взрослому и детскому населению; 4) министерству здравоохранения Тульской области совместно с министерством имущественных и земельных отношений Тульской области в срок до 31 декабря 2025 года осуществить необходимые юридические действия, установленные действующим законодательством, связанные с реорганизацией государственных учреждений здравоохранения Тульской области, указанных в пункте 1 данного постановления. Считают, что оспариваемое постановление нарушает их права на охрану здоровья, доступную и качественную медицинскую помощь, общественность была поставлена перед фактом об экономической нецелесообразности существования поликлиники п. Рассвет. ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет" является автономным учреждением, реорганизация автономного учреждения с присоединением к бюджетному учреждению ограничит возможности учреждения.

При подготовке к реорганизации медицинских учреждений не проводилось системного анализа возможности сохранения качества оказания медицинской помощи, сроков оказания медицинской помощи. Административным ответчиком работа по общественному обсуждению принятия оспариваемого постановления проводилась формально, фактически с общественностью прошла одна встреча, вопросы жители не смогли задать в полном объеме. Полагают, что при слиянии учреждений объем финансирования ГУЗ "ГКБ N2 г..Тулы им. Е.Г. Лазарева" на каждого жителя в реальном выражении может сократиться, однако никаких расчетов жителям не представлено. Сохранение амбулатории в качестве самостоятельной автономной организации в сфере здравоохранения гарантирует жителям получение качественной медицинской помощи в пешей доступности в населенном пункте п. Рассвет, численностью более 4000 человек, а также в кратчайший срок.

Решением Центрального районного суда города Тулы от 13 октября 2023 года, с учетом определения об исправлении описки от 28 ноября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 20 февраля 2024 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, Чижикова С.А. обратилась в Первый кассационный суд общей юрисдикции с кассационной жалобой, поступившей в суд первой инстанции 16 сентября 2024 года, в которой просит об их отмене ввиду незаконности и необоснованности.

В письменных возражениях Правительство Тульской области указывает о законности судебных актов.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судами при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относится организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 10 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются: 1) организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения; 2) наличием необходимого количества медицинских работников и уровнем их квалификации; 3) возможностью выбора медицинской организации и врача в соответствии с названным Федеральным законом; 4) применением порядков оказания медицинской помощи, клинических рекомендаций и стандартов медицинской помощи; 5) предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи; 6) установлением в соответствии с законодательством Российской Федерации требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения исходя из потребностей населения; 7) транспортной доступностью медицинских организаций для всех групп населения, в том числе инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения; 8) возможностью беспрепятственного и бесплатного использования медицинским работником средств связи или транспортных средств для перевозки пациента в ближайшую медицинскую организацию в случаях, угрожающих его жизни и здоровью; 9) оснащением медицинских организаций оборудованием для оказания медицинской помощи с учетом особых потребностей инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями здоровья; 10) применением телемедицинских технологий.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ) автономное учреждение может быть реорганизовано в случаях и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации, названным Федеральным законом и иными федеральными законами.

Согласно части 2 статьи 18 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ реорганизация автономного учреждения может быть осуществлена в форме: 1) слияния двух или нескольких автономных учреждений; 2) присоединения к автономному учреждению одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности; 3) разделения автономного учреждения на два учреждения или несколько учреждений соответствующей формы собственности; 4) выделения из автономного учреждения одного учреждения или нескольких учреждений соответствующей формы собственности.

Автономные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника (часть 3 статьи 18 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ).

Автономное учреждение может быть реорганизовано, если это не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования или права на участие в культурной жизни (часть 4 статьи 18 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ).

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ) в автономном учреждении создается наблюдательный совет.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ наблюдательный совет автономного учреждения рассматривает предложение учредителя или руководителя автономного учреждения о реорганизации автономного учреждения или о его ликвидации.

В соответствии с частью 2 статьи 11 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ по вопросам, указанным в пунктах 1 - 4, 7 и 8 части 1 данной статьи, наблюдательный совет автономного учреждения дает рекомендации. Учредитель автономного учреждения принимает по этим вопросам решения после рассмотрения рекомендаций наблюдательного совета автономного учреждения.

Порядок управления и распоряжения государственной собственностью Тульской области установлен Законом Тульской области от 9 ноября 1999 года N 158-ЗТО "О государственной собственности Тульской области" (далее - Закон N 158-ЗТО).

В силу статьи 6 данного Закона Правительство Тульской области управляет и распоряжается собственностью области в соответствии с Законом Тульской области N158-ЗТО и иными законами области. Принятие решений, в том числе о реорганизации автономных учреждений отнесено к полномочиям Правительства Тульской области (статья 9).

В соответствии с пунктом 1 статьи 13-1 Закона N 158-ЗТО органы отраслевого управления осуществляют функции и полномочия учредителей государственных учреждений.

Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных учреждений Тульской области, утверждения уставов государственных учреждений Тульской области и внесения в них изменений определен в постановлении администрации Тульской области от 28 марта 2011 года N 214.

Согласно пункту 11 постановления администрации Тульской области от 28 марта 2011 года N 214 реорганизация бюджетных или казенных учреждений Тульской области может быть осуществлена в форме его слияния, присоединения, разделения, выделения.

В силу пункта 12 указанного постановления решение о реорганизации учреждения принимается правительством Тульской области в форме постановления на основании предложения органа исполнительной власти Тульской области, осуществляющего функции и полномочия учредителя учреждения.

Судами установлено и из материалов дела следует, что согласно положениям Уставов (пункты 1.1, 1.3, 1.4) ГУЗ "ГКБ N2 г. Тулы им. Е.Г. Лазарева" и ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет" (тип учреждения - автономный (пункт 1.6) являются государственными учреждениями здравоохранения. Собственником имущества учреждений является Тульская область, функции и полномочия учредителя учреждений от имени Тульской области осуществляет министерство здравоохранения Тульской области.

Правительством Тульской области принято постановление Правительства Тульской области от 28 июля 2023 года N 439 "О реорганизации отдельных государственных учреждений здравоохранения Тульской области", которым постановлено: 1) принять предложение министерства здравоохранения Тульской области о реорганизации ГУЗ "ГКБ N2 г. Тулы им. Е.Г. Лазарева" (тип учреждения бюджетное), ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет" (тип учреждения - автономное) в форме присоединения ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет" к ГУЗ "ГКБ N2 г. Тулы им. Е.Г. Лазарева", определив наименование юридического лица после реорганизации - ГУЗ "ГКБ N2 г. Тулы им. Е.Г. Лазарева"; 2) установить, что функции и полномочия учредителя ГУЗ "ГКБ N2 г. Тулы им. Е.Г.Лазарева" осуществляет министерство здравоохранения Тульской области; 3) установить, что основной целью деятельности ГУЗ "ГКБ N2 г. Тулы им. Е.Г. Лазарева" является оказание медицинской помощи взрослому и детскому населению; 4) министерству здравоохранения Тульской области совместно с министерством имущественных и земельных отношений Тульской области в срок до 31 декабря 2025 года осуществить необходимые юридические действия, установленные действующим законодательством, связанные с реорганизацией государственных учреждений здравоохранения Тульской области, указанных в пункте 1 данного постановления; 5) контроль за выполнением постановления возложить на заместителя правительства Тульской области; 6) постановление вступает в силу со дня официального опубликования.

Постановление размещено (опубликовано) 28 июля 2023 года в сетевом издании "Сборник правовых актов Тульской области и иной официальной информации (http://npatula.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также на "Официальном интернет - портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), являющимися в соответствии с Уставом (основным Законом) Тульской области, а также постановлением Правительства Тульской области от 17 февраля 2014 года N 61 "Об источниках официального опубликования нормативных правовых актов и иной официальной информации Правительства Тульской области и органов исполнительной власти Тульской области", источниками официального опубликования нормативных правовых актов Правительства Тульской области.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ, Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ, Закона Тульской области от 9 ноября 1999 года N 158-ЗТО "О государственной собственности Тульской области", Закона Тульской области от 27 мая 2022 года N36-ЗТО "Устав (Основной Закон) Тульской области", оценив имеющиеся в деле доказательства, не нашел оснований для их удовлетворения, поскольку оспариваемое постановление принято Правительством Тульской области в соответствии с установленным действующим законодательством порядком, в пределах предоставленных полномочий, не противоречит каким-либо правовым нормам, подлежащим применению в рассматриваемом случае, прав административных истцов не нарушает.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами судов.

Установленные по административному делу фактические обстоятельства, оцениваемые судами применительно к вышеприведенным нормам, подтверждают правомерность их выводов об отказе в удовлетворении административного иска, поскольку они сделаны при правильно определенном характере правоотношений, возникшем между сторонами по делу, и законе, подлежащем применению, верном определении юридически значимых обстоятельств по делу и законном распределении бремени доказывания между сторонами (статья 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), достаточности собранных по делу доказательств и их надлежащей оценке по правилам статьи 84 упомянутого Кодекса, тщательном исследовании всех фактических обстоятельств дела, их доказанности.

Из материалов дела следует, что приказом министерства здравоохранения Тульской области от 23 апреля 2021 года N 391-осн утвержден состав наблюдательного совета ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет".

Согласно пункту 3.1 раздела III Устава наблюдательный совет является органом управления ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет".

16 февраля 2023 года на заседании наблюдательного совета ГУЗ "Амбулатория п.Рассвет" рассмотрено предложение министерства здравоохранения Тульской области о реорганизации ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет" путем присоединения к ГУЗ "ГКБ N 2 г. Тулы имени Е.Г. Лазарева", по результатам которого большинством голосов от общего числа голосов членов совета было принято решение рекомендовать провести процедуру реорганизации.

По итогам рассмотрения предложения министерства здравоохранения Тульской области Правительством Тульской области принято оспариваемое постановление.

Судебные инстанции пришли к правильному выводу о том, что оспариваемое постановление принято Правительством Тульской области в соответствии с установленным действующим законодательством порядком, в пределах предоставленных полномочий, не противоречит каким-либо правовым нормам, подлежащим применению в рассматриваемом случае, прав административных истцов не нарушает.

В данном случае ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет" ликвидировано не было, его деятельность фактически не прекращена, поскольку оспариваемым постановлением данное лечебное учреждение присоединено к ГУЗ "ГКБ N 2 г. Тулы имени Е.Г. Лазарева", что не свидетельствует о прекращении деятельности данного структурного подразделения и о нарушении прав административных истцов на получение доступной медицинской помощи.

Амбулаторно-доклинические подразделения, которые ранее до реорганизации входили в состав ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет" сохранены и включены в ГУЗ "ГКБ N2 г.Тулы им. Е.Г.Лазарева", осуществляют медицинскую деятельность по прежним адресам.

Доводы кассационной жалобы о том, что принятие оспариваемого постановления фактически привело к нарушению прав административных истцов на доступную и качественную медицинскую помощь, в частности, повлекло снижение объема и качества оказанных медицинских услуг, своего объективного подтверждения не нашли.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу, что при принятии оспариваемого постановления о реорганизации ГУЗ "Амбулатория п. Рассвет" в форме присоединения требования, установленные законом, административным ответчиком были соблюдены, каких-либо нарушений конституционных прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи не допущено.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами не допущено. Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Тулы от 13 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 20 февраля 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу Чижиковой С.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 июня 2024 года.

Председательствующий

Судьи