Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 05 марта 2024 г. по делу N 8а-2424/2024[88а-4663/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Степанова П.В, судей Тетюева С.В, Печенкиной Н.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу ГУ МЧС России по Тюменской области на решение Тюменского районного суда Тюменской области от 7 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 30 октября 2023 года по административному делу N 2а-2040/2023 по административному исковому заявлению СНТСН "Архитектор" о признании незаконными решений органа государственного пожарного надзора.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В, возражения представителя административного истца Рыбиной С.П, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

СНТСН "Архитектор" (далее - Товарищество) обратилось в суд с административным иском к ГУ МЧС России по Тюменской области, старшему инспектору отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Тюменскому, Нижнетавдинскому муниципальным районам управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Тюменской области Тигееву П.Л, инспектору отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Тюменскому району отдела надзорной деятельности и профилактической работы "Тюменский" управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Тюменской области Кугаевской Ю.А. о признании незаконными предписаний N 94/1/1 от 9 июня 2021 года, N 169/3 от 23 ноября 2021 года, представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, N 153 от 11 июня 2021 года, протоколов об административных правонарушениях N 153 от 9 июня 2021 года, N 251 от 23 ноября 2021 года, постановления по делу об административном правонарушении N 153 от 11 июня 2021 года, решения по результатам проверки жалобы на решение контрольного органа, действия его должностного лица от 14 января 2022 года (т.2 л.д. 148-150).

В обоснование иска указано, что истцу вменено нарушение правил противопожарного режима, и на него возложена обязанность по созданию защитных противопожарных минерализованных полос шириной не менее 1, 5 метра и противопожарных расстояний (разрывов) между лесным массивом и территорией ведения садоводства. Не согласившись с результатами проверки, СНТСН "Архитектор" обжаловало их в ГУ МЧС России по Тюменской области, в рассмотрении жалобы отказано со ссылкой на истечение срока обжалования. Сносить участки, находящиеся в частной собственности, для создания 15-метрового противопожарного разрыва у СНТСН "Архитектор" полномочий не имеется; предписание должно быть адресовано собственнику земли - Росимуществу, либо Департамент лесного комплекса Тюменской области должен подвинуть границы лесов от территории СНТСН "Архитектор". Орган государственного пожарного надзора требует от истца нарушить законодательство и снести деревья лесного фонда, примыкающие к территории СНТСН "Архитектор". Требование об обновлении минерализованной полосы по периметру границы Товарищества с лесным участком является незаконным и фактически исполнено ГБУ ТО "Тюменская авиабаза". Требование о создании противопожарных разрывов от границы территории ведения садоводства до лесных массивов является незаконным и неисполнимым, поскольку п. 4.7 СП 53.13330.2019 в настоящее время не содержит требований о распространении правил на ранее возведенные объекты; территория СНТСН "Архитектор" является не проектируемой, а освоенной и не принадлежащей на каком-либо праве административному истцу с 2018 года.

Судом первой инстанции к участию в деле в качестве административного соответчика привлечен начальник УНД и ПР ГУ МЧС России по Тюменской области Шутов А.Ю.

Определением Тюменского районного суда Тюменской области от 7 июня 2023 года производство по административному делу прекращено в части требований о признании незаконными протокола об административном правонарушении N 153 от 9 июня 2021 года, постановления по делу об административном правонарушении N 153 от 11 июня 2021 года, протокола об административном правонарушении N 251 от 23 ноября 2021 года.

Решением Тюменского районного суда Тюменской области от 7 июня 2023 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Признаны незаконными предписание N 94/1/1 от 9 июня 2021 года, представление N 153 от 11 июня 2021 года, предписание об устранении обязательных требований пожарной безопасности N 169/3 от 23 ноября 2021 года в части несоблюдения расстояния от границы территории ведения до лесных массивов менее чем 15 метров. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 30 октября 2023 года решение суда первой инстанции отменено с принятием нового решения о частичном удовлетворении заявленных требований. Признано незаконным предписание инспектора отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Тюменскому району отдела надзорной деятельности и профилактической работы "Тюменский" управления надзорной деятельности N 169/3 от 23 ноября 2021 года об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности. Признаны незаконными пункты 3, 5 предписания старшего инспектора отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Тюменскому, Нижнетавдинскому муниципальным районам управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Тюменской области N 94/1/1 от 9 июня 2021 года, пункты 3, 5 представления старшего инспектора отделения надзорной деятельности и профилактической работы по Тюменскому, Нижнетавдинскому муниципальным районам управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Тюменской области N 153 от 11 июня 2021 года об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 16 января 2024 года, административный ответчик ГУ МЧС России по Тюменской области просило указанные судебные акты отменить, оставив без изменения оспариваемые решения надзорного органа. В обоснование жалобы приведены доводы о том, что истец как хозяйствующий субъект обязан создавать минерализованные полосы и соблюдать противопожарные расстояния; в связи с тем, что Товарищество не определяет границы своей территории, не контролирует застройку дачных участков, которая носит хаотичный характер, осуществлялась в отсутствие разрешений органа местного самоуправления, с нарушением противопожарных расстояний до лесных массивов, нарушаются требования пожарной безопасности; органы лесного хозяйства не могут произвести опашку своей лесной территории, так как дачные участки уже расположены в лесном массиве, эти же работы не может выполнить и Товарищество, поскольку для этого придется вырубать лесные насаждения; суд апелляционной инстанции фактически разрешили дальше нарушать требования пожарной безопасности; Товарищество включено в список объектов, подверженных угрозе лесных пожаров; оснований для неприменения СП 53.13330.2019 не имеется; требование о соблюдении 15-метрового противопожарного расстояния до лесных массивов в настоящее время содержится в п. 4.14 СП 4.13130.2013; вмененные Товариществу нарушения произошли только по его вине.

Доводов, выражающих несогласие административного ответчика с апелляционным определением в той части, в которой в удовлетворении требований было отказано, кассационная жалоба не содержит.

Административным истцом представлены возражения на кассационную жалобу.

В связи с тем, что решение суда первой инстанции было отменено вышестоящим судом, его законность проверке не подлежит.

Определением судьи судебной коллегией по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 5 февраля 2024 года отказано в удовлетворении ходатайства представителя административного истца Ошурковой О.П. о проведении заседания суда кассационной инстанции с использованием систем видеоконференц-связи.

В соответствии с ч. 2 ст. 326 КАС РФ кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в суд административных ответчиков, заинтересованных лиц и их представителей, которые извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, заслушав представителя административного истца, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции по данному делу не допущено.

По смыслу положений п. 7 ч. 1 ст. 39, ст. 59 Федерального закона от 22 июля 2008 года N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ) минерализованные полосы являются противопожарными преградами, ограничивающими распространение пожара за пределы очага.

Пунктом 74 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2020 года N 1479 (далее - Правила) (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых решений), установлено, что на объектах защиты, граничащих с лесничествами, а также расположенных в районах с торфяными почвами, предусматривается создание защитных противопожарных минерализованных полос шириной не менее 1, 5 метра, противопожарных расстояний, удаление (сбор) в летний период сухой растительности, поросли, кустарников и осуществление других мероприятий, предупреждающих распространение огня при природных пожарах. Противопожарные минерализованные полосы не должны препятствовать проезду к населенным пунктам и водоисточникам в целях пожаротушения. Запрещается использовать противопожарные минерализованные полосы и противопожарные расстояния для строительства различных сооружений и подсобных строений, ведения сельскохозяйственных работ, для складирования горючих материалов, мусора, бытовых отходов, а также отходов древесных, строительных и других горючих материалов.

В соответствии с п. 78, 79 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390 (действовавшими до 1 января 2021 года), на объектах защиты, граничащих с лесничествами (лесопарками), а также расположенных в районах с торфяными почвами, необходимо предусматривать создание защитных противопожарных минерализованных полос, удаление (сбор) в летний период сухой растительности или другие мероприятия, предупреждающие распространение огня при природных пожарах. Противопожарные минерализованные полосы не должны препятствовать проезду к населенным пунктам и водоисточникам в целях пожаротушения. Запрещается использовать противопожарные минерализованные полосы под строительство различных сооружений и подсобных строений, а также для складирования горючих материалов, мусора, отходов древесных, строительных и других горючих материалов. Запрещается использовать территории противопожарных расстояний от объектов защиты и сооружений различного назначения до лесничеств (лесопарков), мест разработки или открытого залегания торфа под строительство различных сооружений и подсобных строений, а также для складирования горючих материалов, мусора, отходов древесных, строительных и других горючих материалов.

В п. 36 ст. 2 Закона N 123-ФЗ определено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - это нормированное расстояние между зданиями, сооружениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

Частью 2 ст. 69 Закона N 123-ФЗ (в применимой редакции) предусмотрено, что противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара: 1) от лесных насаждений в лесничествах до зданий и сооружений, расположенных: а) вне территорий лесничеств; б) на территориях лесничеств; 2) от лесных насаждений вне лесничеств до зданий и сооружений.

Согласно п. 4.7 СП 53.13330.2019. Свод правил. Планировка и застройка территории ведения гражданами садоводства. Здания и сооружения (СНиП 30-02-97* Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения), утвержденного и введенного в действие приказом Минстроя России от 14 октября 2019 года N 618/пр (далее - СП 53.13330.2019) (в применимой редакции), расстояние от границы территории ведения садоводства до лесных массивов должно быть не менее 15 м.

Аналогичные положения содержались в п. 4.7 СНиП 30-02-97*. Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения (приняты и введены в действие постановлением Госстроя РФ от 10 сентября 1997 года N 18-51), которые распространялись на проектирование застройки территорий садоводческих (дачных) объединений граждан.

Приказом Росстандарта от 2 апреля 2020 года N 687 СП 53.13330.2019 включен в Перечень документов в области стандартизации, в результате которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Перечень).

На основании п. 4 ст. 16.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" применение на добровольной основе стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов по стандартизации, является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов может осуществляться на основании подтверждения их соответствия таким стандартам и (или) сводам правил. Неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение предварительных национальных стандартов Российской Федерации, стандартов организаций и (или) иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

В силу п. 1 ч. 3 ст. 4 Закона N 123-ФЗ СП 53.13330.2019 является нормативным документом по пожарной безопасности. При этом пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных Законом N 123-ФЗ, а также одного из условий, перечисленных в ч. 1 ст. 6 Закона N 123-ФЗ. К числу таких условий относится выполнение требований пожарной безопасности, содержащиеся в нормативных документах по пожарной безопасности, включенных в Перечень.

Таким образом, допускается несоблюдение СП 53.13330.2019, который применяется на добровольной основе, только в том случае, если выполнение требований технического регламента подтверждено другим способом.

Как установлено судами и подтверждается собранными по делу доказательствами, постановлением администрации Андреевского муниципального образования Тюменского района Тюменской области от 24 июля 2001 года N 40 СНТ "Архитектор" предоставлены земельные участки площадью 103 га в бессрочное (постоянное) пользование из земель государственного лесного фонда.

Решением Департамента имущественных отношений Тюменской области от 5 февраля 2018 года N 146-3-ТР постановление администрации Андреевского муниципального образования Тюменского района Тюменской области от 24 июля 2001 года N 40 отменено. Законность данного решения подтверждена решением Арбитражного суда Тюменской области от 25 сентября 2018 года, вступившим в законную силу 26 декабря 2018 года.

Вышеуказанный земельный участок, состоявший на кадастровом учете с кадастровым номером "данные изъяты", был снят с кадастрового учета 14 февраля 2018 года по заявлению Департамента имущественных отношений Тюменской области.

Границы территории СНТСН "Архитектор" не определены.

9 июня 2021 года старшим инспектором ОНД и ПР по Тюменскому, Нижнетавдинскому муниципальным районам УНД и ПР ГУ МЧС России по Тюменской области Тигеевым П.Л. Товариществу выдано предписание N 94/1/1, в котором указано, что до 4 октября 2021 года необходимо устранить нарушения требований пожарной безопасности: обеспечить СНТСН "Архитектор" пожарной мотопомпой (п. 1); на территории СНТСН "Архитектор" оборудовать наружный пожарный водоисточник с круглогодичным забором воды (п. 2); по периметру границы с лесным участком обновить минерализованную полосу установленной ширины (п. 3); после устройства пожарного водоисточника выполнить площадку с твердым покрытием для установки пожарного автомобиля (п. 4); выдержать противопожарный разрыв от границы территории ведения садоводства до лесных насаждений не менее 15 метров (п. 5).

11 июня 2021 года тем же должностным лицом председателю СНТСН "Архитектор" выдано представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, содержащее указание на нарушения, аналогичные изложенным в предписании от 9 июня 2021 года. В представлении содержалось требование принять меры по устранению причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, а также разъяснено, что необходимо рассмотреть представление в течение 1 месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах вынесшему его должностному лицу.

В целях проверки исполнения Товариществом предписания от 9 июня 2021 года N 94/1/1, ОНД и ПР "Тюменский" УНД и ПР ГУ МЧС России по Тюменской области провело внеплановую выездную проверку, в ходе которой выявлен факт невыполнения СНТСН "Архитектор" пунктов 3 и 5 предписания, срок исполнения по которым истек 4 октября 2021 года. Установлено, что по периметру границы с лесным участком отсутствует обновленная минерализованная полоса установленной ширины; не соблюдено расстояние от границы территории ведения садоводства до лесных массивов менее чем 15 метров; нарушения, указанные в пунктах 1, 2, 4 предписания, были устранены.

На основании акта выездной внеплановой проверки от 23 ноября 2021 года N 169 СНТСН "Архитектор" выдано предписание 23 ноября 2021 года N 169/3 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности, согласно которому Товариществу в срок до 25 апреля 2022 года необходимо устранить следующие нарушения обязательных требований пожарной безопасности: по периметру границы с лесным участком обновить минерализованную полосу установленной ширины (п. 1); выдержать противопожарный разрыв от границы территории ведения садоводства до лесных массивов не менее чем 15 метров (п. 2).

Председателем СНТСН "Архитектор" Рыбиной С.П. 10 января 2022 года в ГУ МЧС России по Тюменской области подана жалоба на предписание от 9 июня 2021 года N 94/1/1 и предписание N 169/3 от 23 ноября 2021 года, в рассмотрении которой отказано в связи с пропуском срока обжалования.

Разрешая спор по существу и частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые предписания в части установления противопожарного разрыва не менее 15 метров до лесного массива от границ Товарищества являются неисполнимыми, поскольку территория СНТСН "Архитектор" граничит с землями лесного фонда, и создание противопожарных разрывов в этом случае не допускается в соответствии с требованиями действующего законодательства; в остальной части предписания исполнимы, минерализованная полоса на момент рассмотрения дела в суде обновлена; в рассмотрении жалобы председателя Товарищества на предписания отказано правомерно.

Отменяя решение суда первой инстанции в связи с несоответствием его выводов обстоятельствам дела, нарушением норм материального права и принимая новое решение о частичном удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции указал, что наличие нарушений, перечисленных в пунктах 1, 2, 4 предписания от 9 июня 2021 года N 94/1/1 и представления от 11 июня 2021 года N 153, Товарищество не оспаривало и устранило их в установленный органом государственного пожарного надзора срок; минерализованные полосы вокруг Товарищества, подлежащие обновлению в рамках исполнения предписаний, находятся на землях лесного фонда; проектирование (планирование) устройства минерализованных полос на землях лесного фонда входит в полномочия ГКУ ТО "Тюменьлес"; близкое расположение земельных участков Товарищества к лесным насаждениям делаем невозможным устройство минерализованных полос по границе лесного фонда; проведение противопожарных мероприятий на лесных участках, не переданных в пользование, осуществляется ГБУ ТО "Тюменская авиабаза" в соответствии с доведенным государственным заданием на основании лесохозяйственного регламента; существующие земельные участки СНТСН "Архитектор", принадлежащие гражданам, непосредственно прилегают к землям лесного фонда, разрубка противопожарных разрывов по границе с Товариществом за счет земель лесного фонда не допускается в соответствии с действующим законодательством; наличие возможности в настоящее время обеспечить противопожарный разрыв от границы территории ведения садоводства до лесных массивов не доказано. С учетом изложенного суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что возложение на СНТСН "Архитектор" обязанности по обновлению минерализованной полосы установленной ширины, фактически расположенной на землях лесного фонда, а также обязанности выдержать противопожарный разрыв от границы территории ведения садоводства до лесных массивов не менее чем 15 метров противоречит требованиям действующего законодательства.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции оснований для отмены апелляционного определения не усматривает.

Предписание как ненормативный правовой акт, принимаемый по результатам проведения мероприятий государственного контроля (надзора) и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения. При этом предписание может быть признано исполнимым, когда оно выдано лицу, наличие обязанности которого по устранению нарушений не вызывает сомнений.

Установив, что предписания в части возложения на истца обязанностей по обновлению минерализованной полосы и созданию противопожарного разрыва от границы территории ведения садоводства до лесных массивов являются неисполнимыми, суд апелляционной инстанции, исходя из конкретных фактических обстоятельств настоящего административного дела, правомерно удовлетворил административный иск в части.

В суде кассационной инстанции представитель административного истца (председатель) Рыбина С.П. пояснила, что из предоставленных Товариществу в 2001 году земель площадью 103 га было освоено 42 га; в результате отмены в 2018 году решения администрации Андреевского муниципального образования Тюменского района о предоставлении СНТСН "Архитектор" земель лесного фонда в постоянное (бессрочное) пользование возникла ситуация, при которой крайние садовые земельные участки, расположенные на освоенной территории площадью 42 га, стали вплотную примыкать к землям лесного фонда, организация противопожарного разрыва за счет которых силами Товарищества, не владеющего этими землями, в настоящее время невозможна.

По смыслу положений п. 74 Правил минерализованные полосы должны создаваться на объектах защиты, в частности в границах территории ведения садоводства, однако, как следует из материалов дела, такой возможности у истца не имеется ввиду нахождения земельных участков, граничащих с землями лесного фонда, в частной собственности. Кроме того, создание минерализованных полос не является единственно возможным мероприятием, предупреждающим распространение огня при природных пожарах. Вместе с тем в ходе рассмотрения дела установлено, что с целью охраны лесов от пожаров минерализованная полоса обновлена (прочищена) ГБУ ТО "Тюменская авиабаза" на лесных участках, прилегающих к СНТСН "Архитектор".

Отмена в 2018 году решения администрации Андреевского муниципального образования Тюменского района о предоставлении СНТСН "Архитектор" земель лесного фонда и, как следствие, исключение данных земель из владения и пользования Товарищества, нахождение земельных участков, примыкающих к землям лесного фонда, в частной собственности, отсутствие у истца полномочий на вырубку лесных насаждений на землях лесного фонда и на изъятие земельных участков у членов Товарищества из частной собственности, фактическое отсутствие противопожарного расстояния между территорией ведения садоводства и лесным массивом указывают на неисполнимость оспариваемых решений органа пожарного надзора в части возложения на истца обязанности выдержать противопожарный разрыв между указанными объектами.

Несогласие административного ответчика с оценкой доказательств, которая произведена судом апелляционной инстанции с соблюдением требований, изложенных в ст. 84 КАС РФ, о незаконности апелляционного определения не свидетельствует. Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации суду кассационной инстанции не предоставлены полномочия по переоценке установленных судами фактических обстоятельств дела и представленных участвующими в деле лицами доказательств.

При таких обстоятельствах доводы жалобы не могут повлечь отмену апелляционного определения. Частичное удовлетворение административного иска, вопреки позиции административного ответчика, не означает, что требования пожарной безопасности могут нарушаться и в дальнейшем, поскольку пожарная безопасность должна обеспечиваться иными способами и/или иными субъектами, при этом вынесение неисполнимых предписаний закону не соответствует.

Оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 30 октября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу ГУ МЧС России по Тюменской области - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 6 марта 2024 года.

Председательствующий

Судьи