Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 19 июня 2024 г. по делу N 8а-9926/2024[88а-11542/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Ладейщиковой М.В, Сапрыгиной Л.Ю, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Суксунского городского округа на решение Суксунского районного суда Пермского края от 18 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 06 февраля 2024 года по административному делу N2а-339/2023 по административному исковому заявлению администрации Суксунского городского округа (далее - администрация СГО) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Пермскому краю (далее - МЧС России по Пермскому краю), начальнику 24 Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Суксунскому городскому округу и Ординскому муниципальному округу управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Пермскому краю Анферову Андрею Юрьевичу (далее - начальник 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю Анферов А.Ю.) и инспектору 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю Лягаеву Ивану Сергеевичу (далее - инспектор 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю Лягаев И.С.) о признании незаконным предписания.

Заслушав доклад судьи Ладейщиковой М.В, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

распоряжением начальника 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю Анферова А.Ю. от 11 июля 2023 года N16 предписано провести внеплановую выездную проверку в отношении администрации СГО в период с 24 июля по 11 августа 2023 года, предметом которой является выполнение пунктов 1-4 предписания об устранении требований пожарной безопасности от 20 мая 2022 года N22/1/1, срок исполнения которого истек 26 июня 2023 года.

Лицами, уполномоченными на проведение проверки, назначены: начальник, старший инспектор и инспектор 24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю Анферов А.Ю, Харитонов П.А. и Лягаев И.С.

По результатам проведенной проверки в адрес администрации СГО вынесено предписание от 08 августа 2023 года N16/1/1 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности (пунктов 415 и 416 постановления Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 года N1479 "Об утверждении Правил противопожарного режима в Российской Федерации" (далее - Правила противопожарного режима), пункта 4.14 СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (далее - СП 4.13130.2013): отсутствуют противопожарные расстояния от границы застройки Суксунского городского округа: в "данные изъяты" до лесных насаждений, фактически лесной массив вплотную примыкает к застройке, при требуемом расстоянии не менее 30 метров; в д. Нижняя Истекаевка, от строений ООО "Сибирский тракт" (бани, спальные домики) до лесных насаждений; лесной массив примыкает к застройке на расстоянии 5-10 метров, при требуемом расстоянии не менее 50 метров. Срок исполнения предписания установлен 29 апреля 2024 года.

Не согласившись с названным предписанием, администрация СГО обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании его незаконным, обосновывая следующим.

Не подлежат применению положения СП 4.13130.2013, поскольку данные нормы действуют при проектировании, строительстве, реконструкции и проведении работ по реконструкции объектов, тогда как застройки населенных пунктов, поименованных в предписании, на дату введения в действие СП 4.13130.2013 существовали, а проведение работ по реконструкции не проводилось.

При проведении проверки должностными лицами не были определены расстояния от лесных массивов до зданий, сооружений населенных пунктов с использованием измерительных приборов и идентификации объектов, не проведен анализ степени огнестойкости и класс пожарной опасности зданий, год завершения строительства и зарегистрированное право собственности.

Здания, расположенные по улицам Заречная и Учительская в д. Пепелыши и находящиеся в муниципальной собственности, отсутствуют, а полномочиями по распоряжению частной собственностью, равно как и землями лесного фонда. административный истец не обладает. Здание по улице "данные изъяты" в том же населенном пункте передано в оперативное управление МАОУ "Суксунская средняя общеобразовательная школа N2". Объекты, приведенные в пункте 4 оспариваемого предписания, принадлежат на праве собственности ООО "Сибирский тракт". Данные обстоятельства свидетельствуют о неисполнимости предписания.

Решением Суксунского районного суда Пермского края от 18 октября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 06 февраля 2024 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В поданной 26 апреля 2024 года кассационной жалобе администрация СГО просит постановленные судебные акты отменить и принять новое решение, ссылаясь на ошибочные выводы судов первой и апелляционной инстанций об исполнимости предписания путем обращения в уполномоченный орган с ходатайством по изменению границ государственного лесного фонда; на отсутствие в предписании сведений об объектах, которые эксплуатируются с нарушением противопожарных расстояний до границ лесных насаждений и возведенных после вступления в силу СП 4.13130.2013, а также информации о проведении на местности замеров.

24 ОНДиПР МЧС России по Пермскому краю представлены письменные возражения об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы.

Все лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, ходатайств о проведении судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи не поступало, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и поступивших возражений, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения допущены при рассмотрении дела.

Пунктом 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2013 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об организации местного самоуправления) к вопросам местного значения муниципального, городского округа отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 37 Закона об организации местного самоуправления).

Статьей 77 Закона об организации местного самоуправления, регулирующей пределы контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, определено, что органы государственного контроля (надзора), осуществляют в пределах своей компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения, осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований.

Органы государственного контроля (надзора) при выдаче предписаний об устранении выявленных нарушений и установлении сроков их исполнения обязаны учитывать необходимость соблюдения органами местного самоуправления требований и процедур, установленных законодательством Российской Федерации (часть 2.9 статьи 77 Закона об организации местного самоуправления).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, граждане, принимающие участие в обеспечении пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 4 Федерального закона от 22 июля 2008 года N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности") определяет техническое регулирование в области пожарной безопасности как установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия (часть 1).

К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с поименованным законом, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности (часть 2 названной статьи).

Своды правил, а также иные содержащие требования пожарной безопасности документы, которые включены в перечень документов по стандартизации и в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований названного федерального закона, относятся к нормативным документам по пожарной безопасности (пункт 1 части 3 этой же статьи).

Приказом МЧС России от 24 апреля 2013 года N288 утвержден СП 4.13130.2013 "Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (далее - СП 4.13130.2013).

Суд первой инстанции, разрешая настоящий спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из следующего.

Согласно приобщенной к предписанию фототаблицы жилые дома и строения в д. Пепелыши по улицам Колхозной (здание школьной котельной), Учительской и Заречной находятся в непосредственной близости от лесного массива и фактически граничат с ним, а в д. Нижняя Истекаевка здания ООО "Сибирский тракт" (бани и спальные домики) расположены на расстоянии 5-10 метров от лесного массива, что является нарушением как СП 4.13130.2013, определяющим противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных насаждений, так и ранее действующих СНиП 2.07.01-89.

Правильным признал суд первой инстанции требование предписания о возложении на администрацию СГО обязанности по устранению приведенных нарушений, поскольку административный истец, как орган местного самоуправления, является ответственным лицом за обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

Судебная коллегия по административным делам краевого суда поддержала позицию суда первой инстанции.

Отклоняя доводы администрации СГО о невозможности применения СП 4.13130.2013 к ранее возведенным строениям, суд апелляционной инстанции отметил, что на момент принятия ранее выданного предписания от 20 мая 2022 года данный свод правил применялся, в том числе к эксплуатируемым объектам. Кроме того, материалы дела не содержат доказательств в подтверждение возведения примыкающих к лесному массиву строений до вступления в силу СП 4.13130.2013.

Проверяя исполнимость оспариваемого предписания, суд апелляционной инстанции согласился с доводами административного ответчика о возможности исполнения путем изменения границ населенных пунктов для создания противопожарной опашки, а также путем обращения органа местного самоуправления в уполномоченный орган с ходатайством по изменению границы земель лесного фонда с целью обеспечения противопожарных расстояний.

Между тем, нижестоящими судебными инстанциями не учтено следующее.

Юридически значимыми обстоятельствами по рассматриваемому административному делу являются выяснение законности оспариваемого предписания и его исполнимости.

При этом, бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта возлагается на орган, его принявший.

В соответствии с пунктом 1.1 СП 4.13130.2013 названный свод правил применяется при проектировании, строительстве, изменении функционального назначения объектов защиты, а также при проведении работ по их реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении в части, соответствующей объему указанных работ (в редакции приказа МЧС России от 15 июня 2022 года N610).

В ранее действующей редакции пункт 1.1 СП 4.13130.2013 устанавливал требования пожарной безопасности к объемнопланировочным и конструктивным решениям, обеспечивающим ограничение распространения пожара при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений.

При этом, приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июля 2020 года N1190 Свод правил СП 4.13130.2013 включен в перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (пункт 212).

Положениями части 4 статьи 16.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 года N184-ФЗ "О техническом регулировании" определено, что неприменение стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов, не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.

Исходя из приведенного правового регулирования, судам первой и апелляционной инстанций надлежало выяснить вопросы о возможности возложения на административного истца бремени ответственности по устранению им нарушений Свода правил 2013 года, выполнение которого, обеспечивается на добровольной основе, а также действие названного свода правил на здания, сооружения и (или) иные объекты, с учетом времени их постройки.

Заслуживают внимания доводы кассационной жалобы об отсутствии замеров при определении противопожарных расстояний.

Положениями пунктов 4.14 и 4.15 СП 4.13130.2013 определены требования к противопожарным расстояниям от лесных насаждений в зависимости от огнестойкости зданий и сооружений; статусе земельных участков, на которых расположены жилые дома; виде строений (капитальное или временное) и т.д.

Нижестоящие судебные инстанции, соглашаясь с административным ответчиком о правильности произведенных замеров и соответствии их требованиям СП 4.13130.2013, свои выводы не мотивировали со ссылками на исследованные при рассмотрении дела доказательства, ограничившись лишь констатацией факта поверки измерительного прибора-рулетки.

Предписание как документ, содержащий властные указания, то есть являющийся мерой государственного принуждения и направленный на устранение выявленных нарушений, должно отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения; исполнимость предписания является одним из элементов его законности.

Делая вывод об исполнимости предписания путем изменения границ населенных пунктов либо обращения с ходатайством по изменению границы земель лесного фонда, нижестоящими судебными инстанциями оставлено без внимания, что разрешение приведенных вопросов находится в компетенции иных уполномоченных органов.

С учетом вышеизложенного, суд кассационной инстанции считает, что выводы суда первой и апелляционной инстанций о законности предписания сделаны преждевременно, без установления всех фактических обстоятельств дела и оценки всех доводов и доказательств.

Судебная коллегия кассационного суда полагает, что апелляционное определение не может быть признано законным и обоснованным, апелляционное определение подлежит отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции с целью процессуальной экономии и соблюдения разумных сроков судопроизводства, установленных статьей 10 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку оценка доказательств и установление фактических обстоятельств дела в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит.

При новом рассмотрении дела апелляционному суду следует учесть изложенное, проверить законность и исполнимость предписания с учетом всех доводов административного истца, после чего принять законный и обоснованный судебный акт.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 06 февраля 2024 года отменить с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме принято 21 июня 2024 года.

Председательствующий

Судьи