Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 04 июня 2024 г. по делу N 66а-1181/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Ефремовой О.Н, Константиновой Ю.П, при секретаре Мельниченко Е.Р, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-3/2024 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Черкизово-Растениеводство" к Знаменскому районному Совету народных депутатов Орловской области и администрации Знаменского района Орловской области о признании недействующим пункта 5 приложения N 2 к решению Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС "Об установлении коэффициентов категорий арендаторов и ставок арендной платы за земельные участки на территории Знаменского района Орловской области, предоставленные без проведения торгов", по апелляционной жалобе администрации Знаменского района Орловской области на решение Орловского областного суда от 26 января 2024 года, которым административный иск удовлетворен, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя администрации Знаменского района Орловской области Милинтеевой Г.А, возражения представителя ООО "Черкизово-Растениеводство" по доверенности Зайцева Д.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего, что решение суда подлежит отмене с прекращением производства по делу, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приложением N 2 к решению Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС "Об установлении коэффициентов категорий арендаторов и ставок арендной платы за земельные участки на территории Знаменского района Орловской области, предоставленные без проведения торгов" (далее - решение от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС) установлены применяемые с 1 января 2020 года ставки арендной платы для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности Знаменского района Орловской области, а также за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Знаменского района Орловской области, предоставленных без проведения торгов из земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного использования, ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, из земель населенных пунктов для сельскохозяйственного использования.

Под пунктом 5, указанным в таблице данного приложения, установлена ставка арендной платы для земельных участков, предназначенных для использования в качестве сельскохозяйственных угодий, в размере 6, 25 % от их кадастровой стоимости.

Решение от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС вместе с приложениями официально опубликовано в Знаменской районной газете "Земля Родная" 10 января 2020 года.

Решением Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 26 февраля 2021 года N 38-06-РС (далее - решение от 26 февраля 2021 года N 38-06-РС) приложение N 2 к решению от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС изложено в новой редакции, согласно которой ставка арендной платы для земельных участков в муниципальной собственности Знаменского района Орловской области, а также за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Знаменского района Орловской области, предоставленных без проведения торгов из земель сельскохозяйственного назначения для сельскохозяйственного производства, использования в качестве сельскохозяйственных угодий, иных видов сельскохозяйственного использования, установлена в прежнем размере 6, 25 % от их кадастровой стоимости (пункт 4 приложения N 2 к решению от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС в новой редакции).

Решением Орловского областного суда от 18 марта 2022 года пункт 3 приложения N 2 к решению от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС в редакции решения от 26 февраля 2021 года N 38-06-РС признан недействующим с даты вступления в силу данного судебного акта в той мере, в которой он распространяет действие данного решения с 10 января 2021 года, а так же п. 4 приложения N2 к данному нормативному правовому акту, которым установлена ставка арендной платы в размере 6, 25 % от кадастровой стоимости в отношении земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, использования в качестве сельхозугодий, иных видов сельскохозяйственного использования с даты вступления решения в законную силу.

28 февраля 2023 года Знаменским районным Советом народных депутатов Орловской области принято решение N 16-04-РС (далее - решение от 28 февраля 2023 года N 16-04-РС), которым пункт 2 решения от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС и решение от 26 февраля 2021 года N 38-06-РС признаны недействующими, в приложении к данному решению установлены новые ставки арендной платы для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности Знаменского района Орловской области, а также за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Знаменского района Орловской области, предоставленных без проведения торгов, в том числе с видами разрешенного использования "сельскохозяйственное использование (сельскохозяйственное производство)" (код по классификатору 1.0) и "выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур" (код по классификатору 1.2) в размере 6, 5 %. Данное решение от 28 февраля 2023 года N 16-04-РС вступило в силу с момента официального опубликования, то есть с 3 марта 2023 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Черкизово-Растениеводство" (далее - ООО "Черкизово-Растениеводство"), являющееся арендатором земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, предназначенных для сельскохозяйственного использования, расположенных на территории Знаменского района Орловской области, на основании договоров аренды, заключенных с администрацией Знаменского района Орловской области, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 5 приложения N 2 к решению от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что данный нормативный акт применяется к нему, поскольку администрация Знаменского района Орловской области в судебном порядке взыскивает с него задолженность по арендной плате по договорам аренды земельных участков за период с 2020 по 2022 годы, рассчитанную на основании пункта 5 приложения N 2 к решению от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС.

Вместе с тем, по мнению административного истца, предусмотренная данным пунктом ставка арендной платы не имеет экономического обоснования, в связи с чем противоречит Основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582.

В подтверждение заявленных требований административный истец свылался на то, что положенный в основу оспариваемого нормативного правового акта отчет "данные изъяты" N от 24 декабря 2019 года по определению значений ставок аренды и коэффициентов категорий арендаторов, применяемых на территории Знаменского района Орловской области, выполнен с грубыми нарушениями действующего законодательства, содержит недостоверную информацию, что, среди прочего, подтверждено вступившим в силу решением Орловского областного суда от 26 ноября 2020 года по административному делу N 3а-160/2020 об оспаривании пункта 4 приложения N 2 к решению от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС.

Решением Орловского областного суда от 26 января 2024 года административный иск удовлетворен. Постановлено признать пункт 5 приложения N 2 к решению Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС "Об установлении коэффициентов категорий арендаторов и ставок арендной платы за земельные участки на территории Знаменского района Орловской области, предоставленные без проведения торгов" не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в период его применения.

Указано на необходимость опубликования сообщения о принятии настоящего решения в районной газете "Земля Родная" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

С администрации Знаменского района Орловской области взысканы в пользу общества с ограниченной ответственностью "Черкизово-Растениеводство" расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

Не согласившись с постановленным по делу решением представителем администрации Знаменского района Орловской области подана апелляционная жалоба, содержащая просьбу об отмене состоявшегося по делу решения, как постановленного с нарушением норм материального права и вынесении нового об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов жалобы, ее податель, анализируя положения Земельного кодекса Российской Федерации, указывает, что Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" является обязательным для исполнения органами муниципальной власти лишь при применении Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Правила определения размера арендной платы распространяют свое действие для земель, находящихся в федеральной собственности. Вместе с тем, административный иск касается ставки арендной платы для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и земельных участков, собственность на которые не разграничена.

В свою очередь, Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, утверждены приказом Министерства экономического развития российской Федерации от 29 декабря 2017 г. N 710, носят рекомендательный характер и не являются нормативным правовым актом.

Однако, суд допускает нарушение материального права, сопоставляя подзаконный нормативный правовой акт, принятый органом местного самоуправления (решение органа местного самоуправления Знаменского муниципального района) с документом, имеющим рекомендательный характер, наделяя его признаками нормативного правового акта, что не допустимо.

Отмечает, что в силу требований пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ определение размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации - Орловской области. Именно нормативные правовые акты Орловской области являются первой ступенькой в иерархии нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу для муниципального образования. В данном случае это постановление Правительства Орловской области от 30 декабря 2014 года N 443 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Орловской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Орловской области".

Однако, судебное решение не содержит в себе анализа оспариваемого нормативного правового акта относительно нормативных правовых актов, принятых Орловской областью.

Также апеллянт полагает, что суд первой инстанции не учел, что оспариваемый частично нормативный правовой акт применялся до 2 марта 2023 года и на его основании были реализованы права граждан и организаций, а не только административного истца.

Признание недействующим нормативного правового акта ретроспективно, в период его применения к неограниченному кругу лиц, повлечет за собой необходимость перерасчета арендной платы для всех арендаторов земельных участков на территории Знаменского района Орловской области, переданных без проведения торгов и действовавших в этот период.

Учитывая, что постановление Правительства Орловской области от 30 декабря 2014 года N 443 с 1 января 2020 года не устанавливает ставку аренды для земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, исполнение принятого судебного решения приведет к нарушению требований нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, а именно, Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку в таком случае аренда земельных участков становится бесплатной.

Считает, что между ООО "Черкизово Растениеводство" и администрацией Знаменского района Орловской области на момент обращения с административным иском сложились взаимоотношения частного субъективного права, которые должны быть рассмотрены в порядке гражданского (арбитражного) судопроизводства в силу положений пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

На апелляционную жалобу ООО "Черкизово-Растениеводство" и прокуратурой Орловской области представлены письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса.

Изучив и оценив собранные по делу доказательства, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Одной из задач административного судопроизводства, закрепленной в пункте 2 статьи 3 КАС РФ, является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан в сфере административных и иных публичных правоотношений. При этом судебный акт, принятый по данной категории споров должен обладать свойством исполнимости, то есть быть направленным на восстановление нарушенных прав, а также изменить сложившуюся правовую ситуацию.

Обращаясь в Орловский областной суд с административным иском о признании нормативного правового акта недействующим, административный истец ссылался на нарушение его прав необоснованным размером арендной платы, подлежащей внесению за пользование арендованными земельными участками, расположенными на территории Знаменского района Орловской области за 2020 -2022 годы, указав, что спор о размере подлежащей уплате в бюджет муниципального образования суммы находится в Арбитражном суде Орловской области.

В силу положений бюджетного законодательства Российской Федерации плата от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена относится к неналоговым доходам местных бюджетов. Данные неналоговые поступления формируют доходы бюджета, за счет которых финансируются общественные нужды муниципального района.

Из материалов дела следует, что решением Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 28.02.2023 N16-04-РС, признан недействующим оспариваемый административным истцом в части пункт 2 решения Знаменского районного Совета народных депутатов Знаменского района Орловской области N31-02-РС от 30.12.2019 с даты вступления в силу настоящего решения -которая определена в пункте 4 - как день официального опубликования (3 марта 2023 года).

В свою очередь, административный истец обратился с иском в суд 30 октября 2023 года.

Таким образом, предметом судебного разбирательства является утративший на момент обращения с иском в суд свою силу нормативный правовой акт, который применялся в период его действия к неопределенному кругу лиц и на основании которого были реализованы обязанности граждан, организаций по внесению платы за пользование землей, а также права муниципального образования на получение неналоговых доходов.

В соответствии с абзацем 6 статьи 12 и статьи 13 ГК РФ признание судом акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным является одним из способов защиты гражданских прав.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, нашедшей отражение в постановлениях от 06.12.2017 N 37-П и от 06.07.2018 N 29-п, последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования.

В соответствии с пунктом 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Таким образом, в силу прямого указания закона предметом судебного контроля может быть только действующий на дату обращения с иском в суд акт, а также акт, действие которого прекращено в период судебного разбирательства, то есть после обращения с иском в суд, что следует из разъяснений изложенных в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, в период действия которого были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц, не может быть прекращено, в том случае, если до принятия судом решения в установленном порядке такой акт отменен или прекратил действие (ч. 2 ст. 194, п. 1 ч. 8, ч. 11 ст. 213, п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ, определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N244-О).

Таким образом, нормативный правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей не является и каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц повлечь не может, вследствие чего такой акт не может быть предметом судебной проверки по правилам главы 21 КАС РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27 октября 2015 года N 2473-О указал, что утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для осуществления закрепленного в статье 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации права: оно может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений.

Заинтересованное лицо, в частности, может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу к моменту его обращения в суд, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий. Приведенные правовые позиции неоднократно ранее подтверждались Конституционным Судом Российской Федерации и сохраняют свою силу (определения от 19 ноября 2015 года N 2693-О, от 24 ноября 2016 года N 2531-О, от 27 июня 2017 года N 1187-О, от 27 февраля 2020 года N 503-О и др.).

Данным правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации корреспондируют и разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации N50, согласно которым судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта в соответствии с частью 1 статьи 210 КАС Российской Федерации, если на день подачи заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, оспариваемый акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.

В этом случае заинтересованное лицо вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 22 КАС Российской Федерации и главой 24 АПК Российской Федерации, решения, действия (бездействие), основанные на таком акте, либо обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства за защитой частного субъективного права или за освобождением от соответствующей юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного акта или его части.

Так, согласно абзацу 13 статьи 12 ГК РФ при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

Судебная коллегия отмечает, что Арбитражный суд Центрального округа в Постановлении от 11 октября 2023 года по делу N А48-6641/2022, рассматриваемому по иску администрации Знаменского района Орловской области к ООО "Черкизово-Растениеводство" о взыскании задолженности по арендной плате, отменяя судебные акты нижестоящих судов, сославшись на правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлении от 17.04.2012 по делу NА47-7623/2010, указал, что суд при рассмотрении спора о размере арендной платы вправе дать оценку нормативным правовым актам публичных образований, регламентирующим размеры арендной платы за земельные участки, с точки зрения их соответствия закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582 принципам, в том числе принципу экономической обоснованности при рассмотрении гражданско-правовых споров, вытекающих из договоров аренды земельных участков.

Таким образом, судебная коллегия констатирует, что в рассматриваемом случае производство по административному иску было возбуждено с нарушением требований подпункта 5 части 1 статьи 128 КАС РФ, поскольку на момент решения вопроса о принятии иска в производство суда имелись основания для отказа в его принятии, в связи с чем постановленное по делу решение подлежит отмене, а производство по делу - прекращению в порядке подпункта 1 пункта 1 статьи 194 КАС РФ, поскольку избранный административным истцом способ защиты права не может обеспечить его восстановление, притом, что у административного истца имеется иной способ судебной защиты от действия данного нормативного правового акта.

Руководствуясь статьями 194, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Орловского областного суда от 26 января 2024 года -отменить, производство по административному делу по административному иску общества с ограниченной ответственностью "Черкизово-Растениеводство" к Знаменскому районному Совету народных депутатов Орловской области и администрации Знаменского района Орловской области о признании недействующим пункта 5 приложения N 2 к решению Знаменского районного Совета народных депутатов Орловской области от 30 декабря 2019 года N 31-02-РС "Об установлении коэффициентов категорий арендаторов и ставок арендной платы за земельные участки на территории Знаменского района Орловской области, предоставленные без проведения торгов", - прекратить.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: