Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 июня 2024 г. по делу N 66а-786/2024

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Войтко С.Н, Бутырина А.В, при секретаре Дайс А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-38/2024 по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Кузбасская энергетическая сбытовая компания" о признании нормативного правового акта недействующим в части с апелляционной жалобой административного ответчика Региональной энергетической комиссии Кузбасса на решение Кемеровского областного суда от 7 марта 2024 года.

Заслушав доклад судьи Бутырина А.В, возражения представителя административного истца ПАО "Кузбасская энергетическая сбытовая компания" Плюща В.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

29 декабря 2023 года Региональной энергетической комиссией Кузбасса (далее - РЭК Кузбасса) принято постановление N 777 "Об установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке Кемеровской области - Кузбасса, на 2024 год" (далее также - Постановление N 777).

В строке 3 таблицы приложения к Постановлению N 777 для публичного акционерного общества "Кузбасская энергетическая сбытовая компания" (далее - ПАО "Кузбассэнергосбыт", Общество) установлена сбытовая надбавка для тарифной группы потребителей "сетевые организации, покупающие электрическую энергию для компенсации потерь" на период с 1 июля 2023 года по 31 декабря 2024 года в размере N руб./кВтч.

Общество обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим вышеуказанное постановление в приведенной части, как не соответствующее законодательству Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере электроэнергетики.

Требование обосновывает тем, что необходимая валовая выручка гарантирующего поставщика для целей расчета сбытовой надбавки для сетевых организаций РЭК Кузбасса определена с нарушением тарифного законодательства вследствие неверного установления такой её составляющей как выпадающие доходы. Примененное регулирование привело к снижению необходимой валовой выручки и, соответственно, сбытовой надбавки для сетевых организаций, что нарушает права и законные интересы административного истца при осуществлении экономической деятельности.

Решением Кемеровского областного суда от 7 марта 2024 года административный иск удовлетворен. Признано недействующим со дня принятия постановление Региональной энергетической комиссии Кузбасса от 29 декабря 2023 года N 777 "Об установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке Кемеровской области - Кузбасса, на 2024 год" в части установления строкой 3 таблицы приложения "Сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке Кемеровской области - Кузбасса, на 2024 год" для ПАО "Кузбассэнергосбыт" сбытовой надбавки для тарифной группы потребителей "сетевые организации, покупающие электрическую энергию для компенсации потерь" на период с 1 июля 2023 года по 31 декабря 2024 года в размере N руб./кВтч.

В апелляционной жалобе РЭК Кузбасса просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении требований административного истца отказать в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы апеллянт указывает, что решение суда вынесено без учета комплексного подхода к тарифному регулированию Кемеровской области - Кузбасса на период 2024 года, а также специфики функционирования рынка электроэнергетики, ввиду чего является незаконным, необоснованным и подлежащим отмене.

Ссылаясь на абзац 2 пункта 12 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее также - Правил регулирования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, указывает, что скорректированный расчет сбытовых надбавок с учетом параметров, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее - ФАС России) от 31 октября 2023 года N 784/23, как уточненное предложение об установлении сбытовых надбавок на 2024 год, было представлено заявителем с пропуском срока, следовательно, данный расчет обоснованно не был принят регулятором во внимание.

Также регулятор выражает несогласие с требованием ПАО "Кузбассэнергосбыт" в части установления размера сбытовой надбавки на 2024 год - N руб./кВтч, поскольку это противоречит положениям приказа ФАС России от 31 октября 2023 года N 784/2023 "Об утверждении предельных минимальных и максимальных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, по субъектам Российской Федерации на 2024 год", а в силу абзаца 2 части 6 статьи 23.1 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) РЭК Кузбасса при расчете сбытовой надбавки для территориальных сетевых организаций исходила из установленных предельных минимальных и максимальных размеров стоимости услуги по передаче электроэнергии.

Регулирующий орган обращает внимание, что указанные значения были учтены РЭК Кузбасса в расчете сбытовой надбавки для группы потребителей "сетевые организации, покупающие электрическую энергию для компенсации потерь", ввиду того, что в необходимой валовой выручке (далее - НВВ) территориальных сетевых организаций расходы на оплату покупки потерь были также учтены из расчета указанного значения по причине ограничения предельного максимального уровня тарифов на услуги по передаче электрической энергии для населения и приравненных к нему категорий потребителей на период 2024 года и нацеленности (путем обращения в ФАС России) органа регулирования на снижение минимального уровня тарифов на услуги по передаче электрической энергии для населения и приравненных к нему категорий потребителей на 2024 год. Таким образом, сбытовая надбавка в указанном выше размере не могла быть утверждена ПАО "Кузбассэнергосбыт" с учетом сложившихся в процессе тарифного регулирования на период 2024 года экономических показателей рынка электроэнергетики региона. Также отмечает, что заявленный размер сбытовой надбавки, как одной из составляющих цены покупки электрической энергии на оплату потерь электроэнергии в сетях территориальных сетевых организаций, приведет к превышению предельных максимальных уровней тарифов на передачу электрической энергии, утвержденных приказом ФАС России от 31 октября 2023 года N 784/202, и, как следствие, нарушению п.7 ст.23.1 Закона об электроэнергетике.

Помимо прочего, апеллянт считает, что вывод суда о недостаточности действий регулирующего органа по направлению в ФАС России заявления о снижении минимальных уровней тарифов, а также регулирование по снижению величины сбытовой надбавки гарантирующего поставщика сделан судом формально, без правовой оценки невозможности преодоления органом регулирования отказа ФАС России в согласовании и многократности обращения.

Также, по мнению административного ответчика, судом не применен абзац 3 пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которому применявшийся до принятия решения суда нормативный правовой акт может быть признан недействующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу, что повлекло необоснованное признание оспариваемого постановления недействующим с даты его принятия.

Относительно доводов апелляционной жалобы ПАО "Кузбасская энергетическая сбытовая компания", участвующим в деле прокурором представлены возражения, в которых просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу РЭК Кузбасса без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца ПАО "Кузбасская энергетическая сбытовая компания" Плющ В.В. просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание представителей не направили.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что оснований для отмены или изменения решения не имеется, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Законодательство Российской Федерации об электроэнергетике состоит из Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее также - Правил регулирования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178, Методических указаний по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 21 ноября 2017 года N 1554/17 (далее - Методических указаний N 1554/17), иных нормативных правовых актов.

В силу абзаца 6 пункта 3 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике на розничных рынках государственному регулированию подлежат сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков.

Размер таких надбавок определяется в соответствии с пунктами 65 - 65 (3) Основ ценообразования.

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов устанавливают цены (тарифы) и (или) их предельные уровни, указанные в статье 23.1 настоящего Федерального закона, за исключением цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, регулирование которых осуществляется Правительством Российской Федерации или федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Уполномоченным исполнительным органом государственной власти Кемеровской области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования тарифов (цен), является Региональная энергетическая комиссия Кузбасса, действующая на основании Положения о региональной энергетической комиссии Кузбасса, утвержденного постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 19 марта 2020 года N 142 (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 3.4 Положения в полномочия Службы входит, в том числе, установление сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков (далее также - ГП) электрической энергии.

28 апреля 2023 года ПАО "Кузбассэнергосбыт" обратилось в РЭК Кузбасса с заявлением об установлении сбытовых надбавок гарантирующим поставщикам электрической энергии на 2024 год, представив обосновывающие документы (том 1 л.д. 221 - 224). Впоследствии, 18 октября 2023 года и 29 декабря 2023 года, предоставлялись дополнительные материалы (том 2 л.д. 226 - 233).

4 мая 2023 года регулирующим органом открыто дело по установлению сбытовой надбавки (том 2 л.д. 225).

На основании анализа представленных документов регулирующим органом подготовлено экспертное заключение (том 2 л.д. 121 - 213), в соответствии с которым сбытовые надбавки гарантирующего поставщика ПАО "Кузбассэнергосбыт" на 2024 год предлагалось установить в следующих размерах по категориям потребителей: население и приравненные к нему потребители - N руб./кВтч (1 полугодие), N руб./кВтч (2 полугодие); прочие потребители: менее 670 кВт - N руб./кВтч (1 полугодие), N руб./кВтч (2 полугодие), от 670 кВт до 10 МВт - N руб./кВтч (1 полугодие), N руб./кВтч (2 полугодие), менее 10 МВт - N руб./кВтч (1 полугодие), N руб./кВтч (2 полугодие); сетевые организации, покупающие электрическую энергию для компенсации потерь электрической энергии - N руб./кВтч (1 полугодие), N руб./кВтч (2 полугодие).

В связи с чем, РЭК Кузбасса принято оспариваемое в части постановление, которым утверждены сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке Кемеровской области - Кузбасса, на 2024 год (том 2 л.д. 219), в том числе, для ПАО "Кузбассэнергосбыт" сбытовые надбавки установлены в указанных в экспертном заключении размерах.

Приказ принят в рамках открытого дела об установлении цен (тарифов), опубликован в установленном порядке, что проверено судом, в рамках настоящего дела по этим основаниям не оспаривается.

Установление цен (тарифов) и (или) предельных уровней производится регулирующими органами путем рассмотрения соответствующих дел.

Регулирующий орган проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов) и (или) предельных уровней и устанавливает срок ее проведения.

Экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать, в том числе, оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней; анализ экономической обоснованности расходов по статьям расходов; анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования организаций, осуществляющих регулируемую деятельность (пункты 8, 22, 23 Правил регулирования).

В силу пункта 2 статьи 23 Закона об электроэнергетике при государственном регулировании цен (тарифов) должны соблюдаться следующие основные принципы: определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и утверждении цен (тарифов); обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и сбыт электрической энергии; учет результатов деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, по итогам работы за период действия ранее утвержденных цен (тарифов).

Указанный закон в качестве одного из основных принципов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике рассматривает достижение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (абзац четвертый пункта 1 статьи 20 Закона об электроэнергетике).

Оценивая соответствие оспариваемого постановления требованиям нормативных актов, имеющих большую юридическую силу, суд первой инстанции правильно применил положения действующего законодательства, руководствуясь вышеприведенными нормами Закона об электроэнергетике, пунктами 65 - 65(3) Основ ценообразования, главой V Методических указаний N 1554/17, пришел к выводу об удовлетворении заявленных исковых требований, с чем судебная коллегия соглашается.

При определении необходимой валовой выручки ГП для расчета сбытовых надбавок учитываются в соответствии с методическими указаниями по расчету сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, в числе прочего, недополученные (излишне полученные) доходы, обусловленные установлением цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей.

В соответствии с пунктом 65(1) Основ ценообразования, пунктом 4 Методических указаний N 1554/17 сбытовые надбавки дифференцируются по группам потребителей, в числе которых - сетевые организации, покупающие электрическую энергию для компенсации потерь электрической энергии.

Расчет сбытовых надбавок ГП для сетевых организаций осуществляется в соответствии с главой V Методических указаний N 1554/17 (статьи 47 - 57).

Положениями пункта 56 Методических указаний N 1554/17 установлен расчет выпадающих доходов гарантирующего поставщика, определяемых формулой 80.

Вопреки доводам апелляционной жалобы РЭК Кузбасса в нарушение требований пункта 56 Методических указаний N 1554/17 РЭК Кузбасса при расчете выпадающих доходов применен не установленный выше тариф, а расчетное значение (прогнозные тарифы) исходя из предложения ПАО "Кузбассэнергосбыт", поданного на тарифное регулирование в апреле 2023 года и уточненного в октябре 2023 года, в размере: на первое полугодие 2024 года - N руб./кВтч, на второе полугодие 2024 года - N руб./кВтч, что повлекло снижение величины выпадающих доходов и отразилось на величине НВВ и сбытовой надбавки гарантирующего поставщика для группы потребителей "сетевые организации, покупающие электрическую энергию для компенсации потерь".

При этом суд справедливо указал, что экспертное заключение, подготовленное в целях принятия оспариваемого в части нормативного правового акта, не содержит ссылок на положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, допускающих при расчете выпадающих доходов применение иных показателей (расчетных значений, прогнозных тарифов) нежели фактически установленный тариф.

Обоснованно отклонены и доводы о правомерности примененного подхода по мотиву соблюдения регулирующими органами баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии, поскольку по смыслу пункта 56 Методических указаний N 1554/17 использование произвольных данных, в том числе, указанных в материалах регулируемых организаций, не допускается.

Таким образом, правильным следует признать вывод суда о том, что определяя величину выпадающих доходов гарантирующего поставщика, связанных с установлением регулируемых тарифов на электрическую энергию для населения и учитываемых при установлении сбытовых надбавок для сетевых организаций, регулирующий орган использовал способ определения отдельной составляющей, участвующей в расчете, не предусмотренный Основами ценообразования и Методическими указаниями N 1554/17, что повлекло снижение величины выпадающих доходов.

В связи с чем, суд пришел к верному заключению, что Постановление N 777 в оспариваемой части противоречит действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, утвержденная им в сбытовая надбавка для категории сетевые организации на второе полугодие 2024 года не является экономически обоснованной.

Ссылка административного ответчика на то, что применение для расчета сбытой надбавки утвержденного тарифа на услуги по передаче электрической энергии, поставляемой населению в 2024 году, повлекло бы превышение предельных уровней тарифов, установленных для региона приказом ФАС России, в связи с чем осуществлено спорное регулирование, повлекшее снижение величины сбытовой надбавки, обоснованно отклонена судом.

Действительно, приказом ФАС России от 31 октября 2023 года N 782/23 утверждены предельные минимальные и максимальные уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, оказываемые потребителям, не относящимся к населению и приравненным к нему категориям потребителей, по субъектам Российской Федерации на 2024 год, также 31 октября 2023 года утверждены предельные минимальные и максимальные уровни тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, по субъектам Российской Федерации на 2024 год - приказ ФАС России N 784/23 (том 2 л.д. 234 - 244).

Порядок согласования решений исполнительных органов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов об установлении цен (тарифов) выше максимального или ниже минимального уровня утвержден приказом ФАС России от 16 октября 2023 года N 735/23 (далее - Порядок согласования N 735/23).

Пунктом 6 Порядка согласования N 735/23 предусмотрено, что документы, прилагаемые к заявлению о согласовании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов об установлении цен (тарифов) на уровне выше максимального или ниже минимального, представляются в Федеральную антимонопольную службу не позднее 5 календарных дней со дня утверждения Федеральной антимонопольной службой предельных уровней соответствующих цен (тарифов).

Абзацем 7 пункта 60 Основ ценообразования (в редакции, действовавшей до 17 февраля 2024 года) предусмотрено, что балансовые решения принимаются не позднее чем за 2 месяца до начала соответствующего периода регулирования. Срок принятия балансовых решений может быть продлен Федеральной антимонопольной службой, но не более чем на 30 дней.

Вместе с тем, суд, проанализировав вышеуказанные нормы законодательства, сделал правильный вывод, что ввиду многочисленных отказов ФАС России в согласовании по формальным причинам (предоставление расчета тарифов на услуги по передаче электрической энергии, оказываемые населению и приравненным к нему категориям потребителей, в формате, не соответствующем формату шаблона системы ЕИАС; отсутствие в проекте постановления "Об установлении единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по сетям Кемеровской области - Кузбасса, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, на 2024 год" показателей для целей расчета единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Кемеровской области - Кузбасса, информации о величине необходимой валовой выручки сетевых организаций, учитываемой при утверждении (расчете) единых (котловых) тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям Кемеровской области - Кузбасса на 2024 год) регулирующий орган, вопреки позиции подателя жалобы, произвел недостаточные действия по установлению тарифов в пределах минимальных и максимальных уровней тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, установленных в приказах ФАС России, в связи с чем, также признано необоснованным регулирование, направленное на снижение величины сбытовой надбавки гарантирующего поставщика.

Довод апеллянта о нарушении административным истцом сроков подачи тарифной заявки и возможности учета приказа ФАС России от 31 октября 2023 года N 782/23 при подаче скорректированной заявки судебной коллегией не принимается во внимание, поскольку подача тарифной заявки в апреле-мае базового периода и ее уточнение не позднее 30 рабочих дней до даты наступления очередного периода регулирования на основе имеющихся у регулируемой организации прогнозных значений не отменяет обязанности последующей корректировки расчетов со стороны регулирующего органа, при том, что произвольный расчет выпадающих доходов законодательством о тарифном регулировании не предусмотрен. При этом, поскольку в силу п. 56 Методических указаний при расчете выпадающих доходов ГП прогнозными являются только значения объемов электрической энергии и мощности, о чем указано в описании составляющих формулы, регулирующий орган должен был учитывать иные фактические показатели, к которым относятся утвержденные на расчетный период регулирования тарифы на услуги по передаче электрической энергии.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права и норм процессуального права, не влияют на правильность выводов суда, повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд признал оспариваемое Постановление N 777 недействующим со дня принятия.

Ссылка апеллянта на то, что применявшийся до принятия решения суда нормативный правовой акт может быть признан недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу, подлежит отклонению, поскольку судом первой инстанции установлено отсутствие применения постановления в оспариваемой части (расчеты не производились), ограниченный срок его действия.

Таким образом, решение суда первой инстанции основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Вопреки утверждению апеллянта, судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 7 марта 2024 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной энергетической комиссии Кузбасса - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Кемеровский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 3 июля 2024 года