Апелляционное определение Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июня 2024 г. по делу N 66а-837/2024

Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

судьи судебной коллегии по административным делам Роженцевой Ю.В, рассмотрев без проведения судебного заседания административный материал N 9а-54/2024, поступивший с частной жалобой Кайчука П.П. на определение Иркутского областного суда от 6 мая 2024 года о возвращении административного искового заявления,

УСТАНОВИЛ:

Кайчук П.П. обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением, в обоснование которого указал, что постановлением Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года N 71 "О создании Прибайкальского государственного природного национального парка в Иркутской области" на базе лесоохотничьего хозяйства "Байкал", Ольхонского и Голоустненского лесхозов был создан Прибайкальский государственный природный национальный парк Министерства лесного хозяйства РСФСР (далее - Прибайкальский национальный парк). В пользование национальному парку было предоставлено 306 тыс. га земель (170 тыс. га земель в границах лесоохотничьего хозяйства; 136 тыс. га земель государственного лесного фонда). Земли сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР (112 тыс. га) были включены в состав Прибайкальского национального парка без изъятия их из хозяйственной эксплуатации. Всего площадь земель национального парка по постановлению Совета Министров РСФСР составила 418 000 га.

Данным постановлением Иркутскому облисполкому совместно с Министерством лесного хозяйства РСФСР, Госагропромом РСФСР и другими заинтересованными министерствами и ведомствами поручалось уточнить границы Прибайкальского национального парка. Пунктом 2 постановления Министерству лесного хозяйства РСФСР и Иркутскому облисполкому с участием Госагропрома РСФСР и других заинтересованных министерств и ведомств предписывалось осуществить в 1986-1988 годах необходимые организационно-технические мероприятия, связанные с созданием Прибайкальского национального парка.

Во исполнение указанного постановления 21 февраля 1986 года Министерством лесного хозяйства РСФСР, подведомственным Совету Министров РСФСР, был издан приказ N 45 "О создании Прибайкальского государственного природного национального парка в Иркутской области". Пунктом 4.3 приказа Иркутскому управлению лесного хозяйства совместно с Иркутским облисполкомом и с участием заинтересованных организаций и ведомств было предписано уточнить границы национального парка, а также разработать и в 1986-1988 годах осуществить необходимые организационно-технические мероприятия, связанные с созданием Прибайкальского национального парка. Положений о расширении территории парка и включении в его границы дополнительных площадей приказ от 21 февраля 1986 года N 45 не содержал. Действовавшее в РСФСР законодательство не предусматривало иной возможности образования государственных природных национальных парков либо расширения территории государственных природных национальных парков, кроме как на основании нормативного правового акта Совета Министров союзных республик или в порядке, им устанавливаемом.

Исполнительный комитет Иркутского областного Совета народных депутатов (Иркутский облисполком) 19 декабря 1990 года принял решение N 551 "О схеме генерального плана организации Прибайкальского государственного природного национального парка" (далее - Решение N 551).

Административный истец полагал, что данным решением территория Прибайкальского государственного природного национального парка была расширена за счет включения дополнительных территорий и акватории пролива Малое море озера Байкал; прилагаемая к решению схема генерального плана организации национального парка, разработанная институтом "Росгипролес", содержащая предложение института географии СО АН СССР по уточнению границ парка, предполагала расширение территории парка за счет включения в границы парка земель населенных пунктов, земель других категорий, а также акватории пролива Малое море озера Байкал.

Оспариваемое решение было принято Исполнительным комитетом Иркутского областного Совета народных депутатов по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, с нарушением порядка принятия и официального опубликования. На основании указанного решения в Единый государственный реестр недвижимости были внесены сведения о границах особо охраняемой природной территории "Прибайкальский национальный парк" на земельном участке площадью 524 806, 48 га.

Решением Ольхонского районного суда от 18 марта 2022 года удовлетворен иск Ольхонского межрайонного природоохранного прокурора о признании отсутствующим права собственности Кайчука П.П. на земельные участки в связи с их расположением на территории Прибайкальского национального парка. Основанием для такого вывода суда стало Решение N 551.

По мнению заявителя, решение от 19 декабря 1990 года N 551 Исполнительного комитета Иркутского областного Совета народных депутатов не соответствует Федеральному закону от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (статья 14), Положению о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 года N 769 (пункт 3), статье 14 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятых Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 года, Закону РСФСР от 20 ноября 1980 года "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР" (статьи 19, 39, 41, 42, 45), Земельному кодексу РСФСР (статья 106), Типовому положению о государственных природных национальных парках, утвержденному постановлением от 27 апреля 1981 года N 77/106 Государственного планового комитета СССР, Государственного комитета СССР по науке и технике, как нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

С учетом изложенного Кайчук П.П. просил признать недействующим со дня принятия решение Исполнительного комитета Иркутского областного Совета народных депутатов от 19 декабря 1990 года N 551 "О схеме генерального плана организации Прибайкальского государственного природного национального парка".

Определением Иркутского областного суда от 6 мая 2024 года административное исковое заявление возвращено заявителю на основании пункта 2 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации ввиду неподсудности административно-правового спора областному суду.

В частной жалобе Кайчук П.П. просит данное определение суда отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. В обоснование доводов указывает на то, что суд оценил содержание оспариваемого решения без судебного разбирательства и учета иных доказательств по делу, а также проигнорировал позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". Выводы суда о ненормативном характере решение от 19 декабря 1990 года N 551 противоречат судебным актам, примененным в отношении административного истца, которыми было установлено вхождение принадлежащих ему участков в границы Прибайкальского национального парка именно на основании данного решения.

В силу части 2 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации частная жалоба рассмотрена без проведения судебного заседания. Обстоятельств, предусмотренных частью 3 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для вызова в суд апелляционной инстанции лиц, участвующих в деле, не установлено.

Изучив изложенные в частной жалобе доводы, проверив представленный административный материал, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Конституцией Российской Федерации каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод (часть 1 статьи 46); никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (часть 1 статьи 47).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В силу пункта 2 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судья возвращает административное исковое заявление административному истцу в случае, если дело неподсудно данному суду.

Согласно разъяснениям, изложенным в абзаце первом пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50), существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации) (абзацы второй и третий пункта 2 Постановления N 50).

Возвращая административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что исполнительный комитет Иркутского областного Совета народных депутатов не принимал решение об установлении границ особо охраняемой природной территории "Прибайкальский государственный природный национальный парк", а также не утверждал схему генерального плана организации указанного национального парка; оспариваемым актом Исполнительный комитет Иркутского областного Совета народных депутатов лишь одобрил и согласовал схему генерального плана организации парка; оспариваемый акт содержит просьбу вышестоящему органу рассмотреть и утвердить предлагаемую схему; в данном акте отсутствуют правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; данный акт носит организационный характер, предписаний нормативно-правового характера не содержит, не устанавливает новых правил поведения и не изменяет содержание и правовой смысл положений нормативных правовых актов, не содержит толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое Решение N 551 критериям, указанным в пункте 2 Постановления N 50, не соответствует, в связи с чем не может быть предметом судебной проверки в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции с такими выводами суда первой инстанции согласиться не может по следующим основаниям.

Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются категории указанных территорий, в числе которых указаны национальные парки.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года N 2055-р утвержден перечень особо охраняемых природных территорий федерального значения, находящихся в ведении Минприроды России, в котором под номером 119 значится Прибайкальский национальный парк, Иркутская область.

Из представленного административного материала усматривается, что указанный национальный парк создан в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года N 71 в целях сохранения уникального комплекса бассейна озера Байкал и создания условий для развития организованного отдыха трудящихся.

Согласно пункту 1 названного постановления N 71 Иркутскому облисполкому совместно с Министерством лесного хозяйства РСФСР, Госагропромом РСФСР и другими заинтересованными министерствами и ведомствами было поручено уточнить границы национального парка.

Во исполнение указанного постановления решением Иркутского областного Совета народных депутатов от 19 декабря 1990 года N 551 с учетом согласования райисполкомов Слюдянского и Иркутского, решения президиума Ольхонского райсовета от 22 мая 1990 года была согласована схема генерального плана организации Прибайкальского природного национального парка.

Описание границ Прибайкальского природного национального парка утверждено решением заместителем руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России от 11 мая 1993 года.

Как следует из судебных актов по административному делу N 2а-3376/2020, рассмотренному Кировским районным судом г. Иркутска, в рамках которого Ольхонским районным муниципальным образованием Иркутской области оспаривались действия по внесению в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границе особо охраняемой природной территории "Прибайкальский национальный парк", режим особо охраняемой природной территории данного национального парка возник в силу закона с момента его образования и установления его границ нормативно правовыми актами соответствующих органов, в частности, вышеназванными постановлением Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года N 71, решением Исполнительного комитета Иркутского областного Совета народных депутатов от 19 декабря 1990 года N 551, а также решением заместителя руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России от 11 мая 1993 года, которым утверждено описание границ национального парка.

Согласно Положению о федеральном государственном учреждении "Прибайкальский национальный парк" границы земель национального парка установлены на основании постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года N 71, схемы генерального плана и материалов лесоустройства, определяющих внутрихозяйственную организацию участков лесного фонда (пункт 16).

С учетом изложенного и применительно к обстоятельствам настоящего дела суд апелляционной инстанции полагает, что Решение N 551 было принято в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права - особо охраняемой природной территории "Прибайкальский национальный парк", неотъемлемой частью данного решения является схема генерального плана парка, в связи с чем оно является обязательным для неопределенного круга лиц и обладает признаками нормативного правового акта.

По указанным основаниям являются ошибочными суждения суда об организационном характере оспариваемого решения и о неподсудности настоящего спора Иркутскому областному суду.

В силу требований части 4 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.

Поскольку судом первой инстанции такие нарушения допущены, обжалуемое определение подлежит отмене с направлением материала в Иркутский областной суд для рассмотрения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

определение Иркутского областного суда от 6 мая 2024 года отменить, административный материал направить в Иркутский областной суд для рассмотрения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Иркутский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Ю.В. Роженцева