Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 02 июля 2024 г. по делу N 8а-13255/2024[88а-15787/2024]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Карякина Е.А, судей Набиева Р.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданные соответственно 16 мая и 21 мая 2024 года кассационные жалобы администрации города Сарапула, прокуратуры города Сарапула на апелляционное определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 28 февраля 2024 года по административному делу N 2а-1431/2023 по административному исковому заявлению Каюмова Шамиля Надилевича, общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО) "Шурале" о признании незаконными действий заместителя главы администрации города Сарапула Шихарева Андрея Сергеевича, главы города Сарапула Шестакова Виктора Михайловича по недопуску Каюмова Ш.Н. на заседание комиссии по урегулированию задолженности за потребленные энергоресурсы муниципального образования "Город Сарапул", возложении на администрацию города Сарапула обязанности не препятствовать представителям сетевого издания "МК в Ижевске" в освещении деятельности администрации города Сарапула.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных постановлений, доводы кассационных жалоб, выслушав в их поддержку объяснения представителя администрации города Сарапула, главы города Сарапула Шестакова В.М. по доверенности Усковой Н.Б, мнение прокурора Мигунова В.Ю, представляющего по доверенности прокуратуру Удмуртской Республики, об удовлетворении жалоб, возражения представителя Каюмова Ш.Н, ООО "Шурале" по доверенности Перевозчиковой Н.В. относительно удовлетворения кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Каюмов Ш.Н, ООО "Шурале" (далее также - административные истцы) обратились в суд с вышеназванным административным иском к заместителю главы администрации города Сарапула Шихареву А.С, главе города Сарапула Шестакову В.М, администрации города Сарапула (далее также - администрация).

В обоснование требований указано, что ООО "Шурале" осуществляет функции редакции сетевого издания "МК в Ижевске" в качестве средства массовой информации (далее также - СМИ), Каюмов Ш.Н. является его главным редактором.

31 марта 2023 года в 10.00 часов в здании администрации прошло заседание комиссии по урегулированию задолженности (далее также - комиссия) под руководством заместителя главы администрации города Сарапула по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Шихарева А.С, на которое не был допущен главный редактор СМИ Каюмов Ш.Н. со ссылкой на то, что предметом рассмотрения заседания комиссии являются секретные сведения.

Прокуратурой города Сарапула по обращению Каюмова Ш.Н. проведена проверка и установлено нарушение требований статьи 15 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", в связи с чем в адрес главы города Сарапула внесено представление.

18 июня 2021 года в адрес главы администрации города Сарапула уже вносилось представление об устранении нарушений закона о средствах массовой информации, однако нарушения продолжаются.

Административные истцы указывают, что 31 марта 2023 года на повестке заседания комиссии рассмотрены вопросы по выполнению предыдущего протокола совещания. Погашение задолженности за потребленные энергоресурсы ряда организаций не относится к государственной или иной охраняемой законом тайне, поэтому считают, что действия административных ответчиков противоречат действующему законодательству и свидетельствуют не только о создании препятствий со стороны органа местного самоуправления в доступе журналистов редакции "МК в Ижевске" на проводимые администрацией заседания, но и ограничивают в доступе к свободному сбору информации о деятельности органа местного самоуправления, а также нарушают их профессиональные права.

Решением Сарапульского городского суда Удмуртской Республики от 14 сентября 2023 года в удовлетворении административных исковых требований Каюмова Ш.Н, ООО "Шурале" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 28 февраля 2024 года решение суда первой инстанции отменено в части с принятием нового решения, которым признаны незаконными действия заместителя главы администрации города Сарапула - председателя комиссии по урегулированию задолженности за потребленные энергоресурсы муниципального образования "Город Сарапул", администрации города Сарапула об отказе в допуске Каюмова Ш.Н. на заседание комиссии по урегулированию задолженности за потребленные энергоресурсы муниципального образования "Город Сарапул" 31 марта 2023 года. В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационных жалобах администрация города Сарапула, прокуратура города Сарапула ставят вопрос об отмене апелляционного определения как постановленного при неправильном применении норм материального права, несоответствии выводов суда апелляционной инстанции фактическим обстоятельствам дела, с оставлением в силе решения суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В качестве доводов жалоб приведены утверждения о правомерности недопуска Каюмова Ш.Н. на заседание комиссии, поскольку его предметом являлось обсуждение хозяйственной деятельности ресурсоснабжающих организаций с участием их представителей, но не вопросов обеспечения ресурсами населения, относящихся к вопросам местного значения администрации.

Указано на то, что вопреки выводам апелляционного суда комиссия коллегиальным органом местного самоуправления не является, поскольку в Уставе муниципального образования "Город Сарапул" в качестве такового не названа. Суду не представлено доказательства наличия препятствий для административных истцов в получении информации, предусмотренной законом.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения явившихся лиц, обсудив доводы кассационных жалоб и возражения на них, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено.

Конституция Российской Федерации гарантирует право каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; признание, соблюдение и защита данного права является обязанностью Российской Федерации как демократического правового государства. Право свободно искать, получать и передавать, производить и распространять информацию может быть ограничено только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 1 статьи 1; статья 2; часть 4 статьи 29; часть 3 статьи 55).

Указанные положения конкретизированы в Законе Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2124-1 "О средствах массовой информации" (далее - Закон о средствах массовой информации), в статье 1 которого указано, что в Российской Федерации поиск, получение, производство и распространение массовой информации, не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.

Статья 2 названного Закона указывает, что под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию.

Исходя из положений статьи 47 Закона о средствах массовой информации журналист имеет право: искать, запрашивать, получать и распространять информацию; посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы; производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки, за исключением случаев, предусмотренных законом.

В абзаце 4 пункта 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 года N 16 "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" разъяснено, что при применении положений статей 38 - 42 этого Закона по делам об оспаривании (обжаловании) отказа или отсрочки в предоставлении информации судам необходимо иметь в виду, что вопросы предоставления информации о деятельности органов, организаций, общественных объединений (в гом числе по запросам редакций средств массовой информации) могут быть урегулированы иными федеральными законами и нормативными правовыми актами, если возможность принятия таких актов предусмотрена действующим законодательством (например, частями 2 и 3 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", частью 2 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации"), В силу статьи 4 Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Федеральный закон об обеспечении доступа к информации) одними из основных принципов обеспечения доступа к такой информации являются открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом.

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона об обеспечении доступа к информации ограничение доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления допускается лишь в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.

Статья 6 вышеуказанного Федерального закона предусматривает, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться, в том числе, и таким способом, как присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления.

Как указано в статье 15 Федерального закона об обеспечении доступа к информации коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц) на Своих заседаниях, а иные органы местного самоуправления на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, ЗАО "Редакция газеты "Московский Комсомолец" на основании договора N 176/И от 24 августа 2020 года передало право на осуществление функций редакции сетевого издания, в также право на выпуск либо обновление (электронного средства массовой информации) - "МК в Ижевске" izhevsk.mk.ru, юридическому лицу - ООО "Шурале" (л.д. 16-23).

Данным договором предусмотрено, что ООО "Шурале" самостоятельно осуществляет сбор новостной информации, ее обработку, подготовку, созданию и редактирования новостных сообщений и информационных материалов самостоятельно осуществляет сбор новостной информации (преимущественно регионального значения), ее обработку, подготовку, создание и редактирование новостных сообщений и информационно-аналитических материалов, иллюстрирование созданных текстовых материалов фотографиями и/или графическими изображениями, в объеме, необходимом для актуального информационного наполнения Сетевого издания, в рамках тематики соответствующего средства массовой информации.

Каюмов Ш.Н. является руководителем данной организации и ее единственным учредителем (участником), а также главным редактором "МК в Ижевске" (л.д. 24-25).

Главным редактором "МК в Ижевске" принято решение о необходимости присутствия на заседании комиссии по урегулированию задолженностей под руководством заместителя главы администрации Шихарева А.С, назначенной на 31 марта 2023 года в 10.00 часов в здании администрации.

Для участия в заседании комиссии в качестве слушателя явился главный редактор "МК в Ижевске" Каюмов Ш.Н, представил соответствующее удостоверение, однако должностным лицом Шихаревым А.С для участия в заседании комиссии не был допущен.

Из протокола заседания комиссии N 3 следует, что 31 марта 2023 года в 10.00 часов в Администрации города Сарапула состоялось заседание, на котором рассматривались вопросы по выполнению заданий по протоколу N 2 от 22 февраля 2023 года: погашение задолженности за потребленный природный газ ООО "Губахинская энергетическая компания", ООО "Коммунэнерго", ООО "Сарапултеплоэнерго"; погашение задолженности за потребленные топливно-энергетические ресурсы ТСЖ "Интернациональная, 58", ТСЖ "Мельникова, 4", ТСЖ "Гончарова, 46", ТСЖ "Путейская. 9", ТСЖ "Азина, 88", ООО УК "Наш дом"; задолженность МУП "ГТС" перед СВК, ООО "ГЭК" (докладчик МУП "ГТС") и другие вопросы (л.д. 31-33, 85- 86).

7 апреля 2023 года главой администрации города Сарапула на обращение главного редактора "МК в Ижевске" Каюмова Ш.Н. от 3 апреля 2023 года о предоставлении информации дан ответ, в котором сообщено, что в состав участников совещания, проводимого заместителем главы администрации города Сарапула по строительству и жилищно- коммунальному хозяйству Шихаревым А.С, определяется самим заместителем. Представители средств массовой информации в состав участников не входили, учитывая, что данное совещание не являлось публичным мероприятием, поэтому участие в совещании Каюмова Ш.Н. не было согласовано (л.д. 35).

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что журналистам должна быть обеспечена возможность присутствия на заседаниях государственных и муниципальных коллегиальных органов, а также коллегиальных органов местного самоуправления при условии, что заседания коллегиальных органов местного самоуправления характеризует принятие решений по важнейшим вопросам жизнедеятельности муниципального округа, обсуждение положений нормативных правовых актов, участие в заседаниях большого количества приглашенных лиц, рассмотрение важных актуальных вопросов деятельности.

Согласно выводам суда, комиссия по урегулированию задолженностей за потребленные энергоресурсы муниципального образования "Город Сарапул" не является коллегиальным органом местного самоуправления, поскольку в ее состав включены представители организаций - хозяйствующих субъектов. Целью проведения совещания является обсуждение текущих, оперативных и иных вопросов, связанных с урегулированием задолженностей за потребленные энергоресурсы муниципального образования "Город Сарапул". Каюмов Ш.Н. в состав участников рабочего совещания включен не был и предварительно с должностным лицом, назначившим рабочее совещание, свое присутствие на Комиссии, не согласовывал.

Суд апелляционной инстанции не согласился с такими выводами, указал следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Положения "Об Администрации города Сарапула", утвержденного Решением Сарапульской городской Думы от 27 января 2022 года N 2-235 администрация города Сарапула осуществляет свою деятельность в единоначальных и коллегиальных формах.

Формами работы администрации являются: в том числе проведение совещаний и заседаний, деятельность рабочих групп, планирование деятельности и иные формы, предусмотренные Уставом города Сарапула. Регламентом Администрации города Сарапула и иными правовыми актами Сарапульской городской Думы, Главы города Сарапула и Администрации города Сарапула (пункт 2 статьи 14 вышеуказанного Положения).

Постановлением главы администрации города Сарапула от 5 февраля 2013 года N 270 в соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 7 Устава МО "Город Сарапул", в целях предупреждения и ликвидации задолженности за потребленные энергоресурсы МО "Город Сарапул", обеспечение бесперебойной работы предприятий ЖКХ создана Комиссия по урегулированию задолженностей за потребленные энергоресурсы муниципального образования "Город Сарапул" (л.д. 54).

Утвержден Порядок работы комиссии, согласно которому основными ее задачами являются: рассмотрение вопросов о состоянии платежей за потребленные энергоресурсы; рассмотрение вопросов о причинах образования задолженности управляющих организаций и прочих потребителей по платежам за энергоресурсы; подготовка предложений по снижению задолженности управляющих организаций и прочих потребителей по платежам за энергоресурсы (раздел 2).

Исходя из раздела 5 Порядка, формой работы комиссии является заседание, которое является формой коллективного обсуждения и решения вопросов (л.д. 56).

Порядок работы комиссии, утвержденный 5 февраля 2013 года, не содержит сведений о том, что заседания комиссии по урегулированию задолженностей проводятся в закрытом режиме, не указывает на запрет присутствия средств массовой информации на заседаниях комиссии.

Доказательства того, что на заседании комиссии при рассмотрении повестки дня заседания рассматривались вопросы, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, административными ответчиками суду не представлены.

Комиссия создана в соответствии с подпунктом 4 пункта 1 статьи 7 Устава МО "Город Сарапул", относящей к вопросам местного значения организацию в границах города электро-, тепло-, газо-. и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; она утверждена решением органа местного самоуправления - постановлением администрации; по результатам ее работы принимаются решения по вопросам местного значения, а именно о погашении задолженности за потребленные топливно-энергетические ресурсы.

Изложенное явилось основанием для вывода суда апелляционной инстанции о том, что комиссия является коллегиальным органом местного самоуправления, а действия должностного лица, выразившиеся в недопуске журналиста - главного редактора "МК в Ижевске" Каюмова Ш.Н. на заседание комиссии неправомерными, свидетельствующими о создании препятствий со стороны должностного лица органа местного самоуправления в доступе к свободному сбору информации о деятельности органа местного самоуправления журналисту СМИ, нарушении его профессиональных прав.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда апелляционной инстанции, как основанными на правильном применении норм материального права и надлежащей оценке представленных сторонами доказательств.

Так, вопреки позиции подателей жалобы, положения пункта 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяют прийти к однозначному выводу о том, что вопросы, рассматриваемые на заседании комиссии, отнесены законом к вопросам местного значения городского поселения, поскольку затрагивают погашение задолженности за потребленные природный газ и электроэнергетические ресурсы управляющими компаниями и товариществами собственников жилья, которые в свою очередь обеспечивают такими ресурсами население (л.д. 31-33, 85-86).

При этом участие в работе комиссии представителей хозяйствующих субъектов не имеет определяющего значения для настоящего спора, поскольку инициатором учреждения и проведения заседаний комиссии явился орган местного самоуправления (администрация). Утверждения кассаторов об обратном основаны на ошибочном толковании положений закона.

Апелляционным судом верно констатирован факт несомненного нарушения прав административных истцов как представителей СМИ путем создания им препятствий со стороны должностного лица органа местного самоуправления в доступе к свободному сбору информации о деятельности органа местного самоуправления.

Подлежат отклонению утверждения прокуратуры города Сарапула в жалобе о нарушении прав прокуратуры Удмуртской Республики ввиду непривлечения последней к участию в деле, в связи с отсутствием к тому процессуальных оснований.

Содержание кассационных жалоб не опровергает выводы суда апелляционной инстанции, сводится к несогласию с ними, направлено на переоценку установленных по делу обстоятельств, не подтверждает существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемый судебный акт принят судом апелляционной инстанции обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для его отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики от 28 февраля 2024 года оставить без изменения, кассационные жалобы администрации города Сарапула, прокуратуры города Сарапула- без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 10 июля 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: