Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 17 июня 2024 г. по делу N 8а-16100/2024[88а-19695/2024]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Софронова В.А, судей Найденовой О.Н, Шамшутдиновой Г.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Истра на решение Истринского городского суда Московской области от 20 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 марта 2024 года по административному делу по административному исковому заявлению Е.М.З. к администрации городского округа Истра, министерству имущественных отношений Московской области об оспаривании решений.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, судебная коллегия по административным делам

УСТАНОВИЛА:

Е.М.З. обратилась в суд с названным административным исковым заявлением, просила признать незаконными решения Администрации городского округа Истра Московской области (далее - Администрация) от 20 июня 2023 года N N, N N, N N об отказе в предоставлении государственной услуги и сводное заключение (решение) межведомственной комиссии по вопросам земельно-имущественных отношений Московской области министерства имущественных отношений Московской области (далее - Министерство) от 19 июня 2023 года N 109-0 в части пунктов 4, 5, 219.

В обоснование административного иска указала, что в предоставлении государственной услуги было необоснованно отказано по мотиву несоответствия схемы расположения земельного участка установленным требованиям, однако определить, в чем заключается несоответствие, она не может, размер испрашиваемых земельных участков соответствует требованиям допустимой максимальной площади.

Решением Истринского городского суда Московской области от 20 октября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 марта 2024 года, оспариваемые решения и заключение (в части) признаны незаконными, на Администрацию возложена обязанность повторно рассмотреть заявления.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 16 апреля 2024 года, Администрация просит отменить состоявшиеся судебные постановления, вынести новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на законности оспариваемых решений и наличии оснований для их принятия.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о наличии предусмотренных частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для пересмотра судебных актов.

Как установлено судами, Е.М.З. обратилась с заявлениями о предоставлении трех земельных участков площадью 2 000 кв.м, 2 000 кв.м, 3 000 кв.м, приложила схемы их расположения на кадастровом плане территории в границах кадастрового квартала N. Для каких целей и на каком праве испрашивались земельные участки, судами не установлено, заявления об их предоставлении в материалах административного дела отсутствуют.

Решениями Администрации от 20 июня 2023 года в предоставлении государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" отказано со ссылкой на разработку схем расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации требований (образование земельных участков не должно приводить к препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, нарушать требования закона), указано на возможность сформировать в территориальной зоне "СХ-3" (зона сельскохозяйственного производства) самостоятельный участок большей площади (решения N N, N N); а также на предназначение участков для размещения объекта местного значения - автомобильной дороги (решения N N, N N).

Признавая незаконными решения Администрации и Министерства, городской суд сослался на отсутствие в оспариваемых решениях данных о нарушении конкретных требований к образуемым земельным участкам, недоказанность нахождения земельных участков в зоне расположения объекта местного значения.

Соглашаясь с выводами городского суда, суд апелляционной инстанции сослался на отсутствие оснований считать, что образование земельных участков приводит к нерациональному использованию земли.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами.

Вопреки указаниям суда первой инстанции, из оспариваемых решений от 20 июня 2023 года N N, N N с очевидностью следует, что нарушение конкретных требований к образуемым земельным участкам заключается в нерациональном использовании земли при их образовании - возможности образовать земельные участки большего размера на большой территории, предназначенной для сельскохозяйственного производства.

Согласно пункту 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные данным Кодексом, другими федеральными законами.

Приведенное законоположение, будучи направленным на недопущение или устранение недостатков при образовании новых и упорядочении существующих земельных участков, обеспечивает рациональное использование земли; при этом суды - с учетом многообразия возможных вариантов образования земельных участков - в каждом конкретном случае должны оценивать фактические обстоятельства дела (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 октября 2017 года N 2389-О). Указанные в данной норме оценочные критерии не предполагают их произвольного применения (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 2023 года N 1245-О).

В данном случае фактические обстоятельства, касающиеся соблюдения требований о рациональном использовании земель при образовании испрашиваемых земельных участков, суды не выясняли, соответствующие доказательства не истребовали.

По тем же основаниям представляются преждевременными указания судов о недоказанности нахождения земельных участков в зоне расположения объекта местного значения - дороги. Документы, позволяющие выяснить взаимное расположение указанных зон и испрашиваемых земельных участков (в частности - документация по планировке территории) судами не истребовались.

При таких данных судебная коллегия находит выводы судов не основанными на полном и всестороннем установлении обстоятельств административного дела, как это предусмотрено подпунктом 7 статьи 6, частью 2 статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Признавая незаконными решения (сводные заключения) Министерства, городской суд вовсе не установилфакт принятия таких решений и обстоятельства, указанные в части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не привел данные о наличии предусмотренной частью 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации совокупности условий для признания их незаконными.

Несмотря на то, что требования о признании решений (сводного заключения), заявлены к Министерству, которое указано в административном иске в качестве административного ответчика, суд счел, что оно должно быть привлечено в качестве заинтересованного лица, при этом признал незаконными решения Министерства, что противоречит предписаниям части 4 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Соглашаясь с решением городского суда в части признания незаконными решений (сводного заключения) Министерства, суд апелляционной инстанции отметил, что данные решения носят рекомендательный (необязательный) характер и не препятствуют предоставлению земельных участков.

Противоречивость такого вывода не позволяет согласиться с ним.

Как отмечено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 3).

О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований; наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет (пункт 6).

Таким образом, документы, которые носят рекомендательный характер и не содержат волеизъявления, порождающего самостоятельные правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, не могут быть оспорены в суде и признаны незаконными.

Кроме того, при проверке судебной коллегией требований к аудиопротоколированию судебного заседания установлено, что приобщенный к материалам административного дела диск (л.д. 64) не содержит аудиозаписи судебного заседания Истринского городского суда Московской области от 20 октября 2023 года. В материалах дела не имеется данных о том, что аудиозапись отсутствует вследствие технических причин (сбоев), о возникновении которых не было известно до начала проведения судебного заседания и в ходе его проведения. По запросу суда кассационной инстанции аудиозапись названного судебного заседания представлена не была.

С учетом разъяснений, данных в пункте 38 постановления от 11 июня 2020 года N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" судебная коллегия приходит к выводу о нарушении правил о ведении аудиопротоколирования судебного заседания и наличии безусловных оснований для отмены судебного акта, предусмотренных частью 3 статьи 328, пунктом 6 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Истринского городского суда Московской области от 20 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 13 марта 2024 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Истринский городской суд Московской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 28 июня 2024 года.