Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 июля 2024 г. по делу N 66а-1611/2024

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Ефремовой О.Н. и Константиновой Ю.П, при секретаре Мельниченко Е.Р, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1244/2023 по административному исковому заявлению ООО "Альянс Плюс" к Министерству государственного управления, информационных технологий и связи Московской области о признании недействующим распоряжения от 15 мая 2020 года N 11-61/РВ "Об утверждении общих технических требований на размещение и эксплуатацию антенно-мачтовых сооружений на территории Московской области" в части ограничения, установленного абзацем 5 раздела 3 Общих технических требований, по апелляционной жалобе ООО "Альянс Плюс" на решение Московского областного суда от 21 декабря 2023 года, которым отказано в удовлетворении исковых требований.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, возражения представителя Министерства государственного управления, информационных технологий и связи Московской области - Гронцевой Е.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

15 мая 2020 года Министерством государственного управления, информационных технологий и связи Московской области принято распоряжение N 11-61/РВ (далее - Распоряжение N 11-61/РВ), которым утверждены общие технические требования на размещение и эксплуатацию антенно-мачтовых сооружений (далее - АМС) на территории Московской области (далее - Общие технические требования).

Абзацем 5 раздела 3 Общих технических требований установлено, что не допускается установка АМС ближе 50 метров от жилых и (или) многоквартирных домов.

Текст распоряжения опубликован на сайте Министерства государственного управления, информационных технологий и связи Московской области (http://mits.mosreg.ru) 18 июня 2020 года.

ООО "Альянс Плюс", являясь организацией, занимающейся строительством и эксплуатацией АМС на территории Московской области, обратилось в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Распоряжения N 11-61/РВ в части ограничения, установленного абзацем 5 раздела 3 Общих технических требований. Мотивируя заявленные требования тем, что оспариваемая норма нарушает законные права и интересы заявителя на свободное осуществление предпринимательской деятельности, поскольку вводит ограничение на строительство АМС путем установления предельно допустимого расстояния от них до жилых домов.

В обоснование своих доводов административный истец ссылается на то, что указанное ограничение в 50 метров не регламентировано Федеральным законом от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи" и принятыми в соответствии с ним Требованиями к порядку ввода сетей связи в эксплуатацию, утвержденными Приказом Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18 февраля 2022 года N 132.

Также истец ссылается на наличие противоречий оспариваемого нормативного правового акта положениям Санитарных правил и нормативов - СанПиН 2.1.8./2.2.4.1383-03, введенных в действие Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 9 июня 2003 года N 135. В подтверждение применения данной нормы к административному истцу он ссылается на судебные акты, а также на отказ Администрации городского округа Мытищи Московской области в предоставлении государственной услуги "Установление сервитута в порядке главы V.7 Земельного кодекса Российской Федерации" со ссылкой на оспариваемое распоряжение.

Решением Московского областного суда от 21 декабря 2023 года в удовлетворении исковых требований отказано.

С таким решением ООО "Альянс Плюс" не согласилось, представило апелляционную жалобу, в которой просит отменить названный выше судебный акт и принять по делу новый об удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

Автор жалобы указывает, что судом первой инстанции не дана надлежащая оценка доказательствам нарушения прав ООО "Альянс Плюс" и безосновательно отказано в удовлетворении ходатайства о привлечении третьих лиц, права которых затрагиваются наличием или отсутствием оспариваемой нормы.

Не согласен апеллянт с выводом суда первой инстанции о том, что АМС не является сооружением и потому не регламентируется законодательством, на нарушение которого указано административным истцом. Такой вывод суда не согласуется с текстом решения. Также по мнению заявителя, суд первой инстанции не обосновал утверждение о том, что норма не содержит положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности, в то время как административным истцом представлены доказательства избыточности установленного регулирования.

Суд первой инстанции ошибочно изложил позицию административного истца, сославшись на то, что норма направлена на установление размера и границ санитарно-защитных зон, поскольку позиция таким образом сформулирована и озвучена исключительно административным ответчиком. А административный истец указывал на то, что законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения - это единственная отрасль регулирования, которая содержит объективные критерии для установления какой-либо дистанции от источников электромагнитного излучения до человека. Остальные отрасли не содержат объективных критериев, из которых следует необходимость установления оспариваемого расстояния.

По мнению автора жалобы, вывод суда первой инстанции, что противоречия между СанПин 2.2.4.1383-03 (устанавливает требования для передающих устройств) и Федеральным законом от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ (устанавливает требование для сооружений связи) несостоятелен, поскольку ими урегулированы разные отрасли права. В то время как административный истец ссылался на то, что эти нормативные акты не могут действовать отдельно друг от друга, поскольку АМС устанавливается именно для размещения передающих устройств. Иные доводы могут свидетельствовать о формальном подходе при рассмотрении вопроса, предполагающем, что передающее устройство никак не связано с АМС, что противоречит смыслу цитируемых судом положений о сооружениях связи, приведенному в Федеральном законе от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ.

Вывод суда о том, что регулирование удаленности размещения АМС мотивировано исключением возможности падения АМС на жилые дома, поскольку контроль технического состояния объектов невозможен, является несостоятельным, противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и предполагает недобросовестное исполнение обязанностей эксплуатирующими организациями, что само по себе является избыточным возложением обязанностей.

Апеллянт полагает, что в рассматриваемом случае вопрос о возможности падения АМС не является предметом исследования и подлежит рассмотрению в отдельном порядке.

Определением Московского областного суда от 28 марта 2024 года пропущенный процессуальный срок на подачу апелляционной жалобы административному истцу был восстановлен.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем Министерства государственного управления, информационных технологий и связи Московской области, а также участвующим в деле прокурором представлены возражения об их несостоятельности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не была признана судом обязательной.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из материалов административного дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Альянс Плюс" осуществляет строительство и эксплуатацию АМС на территории Московской области.

В производстве Арбитражного суда Московской области находились дела по требованиям ООО "Альянс Плюс" о признании незаконными решений Администрации г.о Егорьевск Московской области об отказе в выдаче разрешения (ордера) на производство земляных работ (дело N А41-74441/21, дело N А41-64928/22, дело N А41-10800/22), а также дела о возложении на Общество обязанности за свой счет осуществить снос вышки сотовой связи и демонтировать средства связи (дело N А41-60994/22 и дело N А41-59234/22), по иску ООО "Альянс Плюс" к Администрации г.о. Дзержинский Московской области о признании незаконным решения администрации о самостоятельном демонтаже вышки сотовой связи (дело N А41-21506/22).

В рамках данных дел Арбитражным судом Московской области применены оспариваемые в рамках настоящего дела положения Распоряжения N 11-61/РВ. В связи с чем, полагая, что данный нормативный правовой акт не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, ООО "Альянс Плюс" обратилось в Московский областной суд с административным иском о признании недействующим абзаца 5 раздела 3 Общих технических требований.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что оспариваемые положения нормативного правового акта, касающиеся возможности размещения АМС ближе 50 м от жилых домов, затрагивают законные права и интересы Общества при осуществлении его экономической деятельности, судебная коллегия приходит к выводу, что ООО "Альянс Плюс" является субъектом спорных правоотношений и имеет право на обращение в суд с административным исковым заявлением об оспаривании в части Распоряжения N 11-61/РВ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что Распоряжение N 11-61/РВ принято в пределах компетенции органа, с соблюдением порядка принятия и опубликования, оспариваемая норма соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, прав административного истца не нарушает.

Судебная коллегия находит позицию суда первой инстанции основанной на правильном применении норм материального права, соответствующей материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Проверяя полномочия органа на принятие акта, соблюдение процедуры его принятия и опубликования, суд первой инстанции правомерно не установилнарушений требований законодательства.

Из положений статей 11, 72, 73, 76 Конституции Российской Федерации, пунктов 4 и 5 статьи 2 и статьи 5, 23, 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Московской области от 30 декабря 2019 года N 1081/44, а также пунктов 1, 10, 11, 12.44, 18.9, 26 Положения о Министерстве государственного управления, информационных технологий и связи Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 13 июня 2012 года N 820/19, следует, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, в ведение которого переданы полномочия по определению порядка и условий размещения объектов, приведенных в Перечне, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300, в том числе сооружений связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство.

Оспариваемый акт разработан и утвержден уполномоченным органом, к компетенции которого субъектом Российской Федерации отнесены вопросы оптимизации исполнения государственных функций и государственных услуг, развития информационных технологий и связи на территории Московской области, для чего Министерство государственного управления, информационных технологий и связи Московской области вправе принимать правовые акты нормативного характера в виде распоряжений (пункты 10, 12.44, 12.17, 12.18, 12.25, 12.80).

Распоряжение N 11-61/РВ опубликовано в соответствии с требованиями пункта 26 Положения о Министерстве государственного управления, информационных технологий и связи Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 13 июня 2012 года N 820/19.

Проверяя соответствие содержания оспариваемого Распоряжения N 11-61/РВ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что такого несоответствия не имеется исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Как следует из анализа положений главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, в которой содержится указанная статья, федеральный законодатель, осуществляя регулирование предоставления земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, предусмотренными главой V.1 Земельного кодекса Российской Федерации, в главе V.6 настоящего Кодекса установилособое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них объектов, виды которых устанавливаются Правительством России, допустив размещение указанных объектов без предоставления земельных участков и установления сервитута.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300 утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, в который включены в том числе и такие объекты, для размещения которых не требуется разрешения на строительство. К таким видам объектов относятся, в частности, линии и сооружения связи, для размещения которых не требуется разрешение на строительство (пункт 11 Перечня N 1300).

При этом судебная коллегия отмечает, что объекты, включенные в Перечень N 1300, либо не обладают признаками объектов недвижимости и объектов капитального строительства и в силу своих конструктивных особенностей имеют временное или вспомогательное значение (например, пункты 4, 8, 16 Перечня), либо представляют собой некапитальные сооружения, то есть объекты, для строительства которых в соответствии с законодательством Российской Федерации не требуется получение разрешения на строительство, предназначенные для технологического присоединения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (например, пункты 2, 3, 5, 11 Перечня).

Антенно-мачтовые сооружения в соответствии с пунктами 7, 27 статьи 2 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи", письма Минцифры России от 29 декабря 2020 года N ЕК-П14-070-39442 "О порядке представления статистической отчетности" являются сооружениями связи для размещения которых, если высота вышки не превышает 50 м, не требуется получения разрешения на строительство (пункт 4.5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Для размещения вышек сотовой связи (которые являются объектами капитального строительства), если они являются особо опасным и технически сложным объектом, необходимо получить разрешение на строительство.

Следует учитывать, что в соответствии пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также то, что в соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Соответственно субъект Российской Федерации вправе устанавливать только порядок и условия размещения таких объектов, поименованных в Перечне N 1300, не нарушая положения федерального земельного законодательства.

Порядок и условия размещения на территории Московской области объектов, которые могут быть размещены на землях или земельных участках, находящихся в государственной, муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута, утверждены постановлением Правительства Московской области от 8 апреля 2015 года N 229/13.

Так, в пункте 2 данного постановления закреплено, что размещение объектов на территории Московской области осуществляется на основании разрешения на размещение объектов, выдаваемого органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченным в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной, муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена.

При этом таким уполномоченным органом может быть принято решение об отказе в выдаче разрешения, если в радиусе, равном 50 м от размещаемого АМС расположены жилые и (или) многоквартирные дома, земельные участки с видом разрешенного использования, предусматривающим жилищное строительство, в радиусе 150 м от размещаемого АМС от объектов социальной инфраструктуры (пункт 8 Порядка).

Таким образом, оспариваемые в рамках настоящего спора положения абзаца 5 раздела 3 Общих технических требований, которыми установлен запрет на установку АМС ближе 50 м от жилых и (или) многоквартирных домов, воспроизводят положения вышестоящего нормативного правового акта.

Какого-либо несоответствия требованиям федерального законодательства в части установления оспариваемыми положениями Общих технических требований расстояния между АМС и жилыми и (или) многоквартирными домами судебная коллегия не усматривает, так как на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, как и на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции, такого запрещения в федеральном законодательстве не содержалось.

22 ноября 2022 года постановлением Правительства Российской Федерации N 2106 утверждены правила недискриминационного доступа к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи. Данные правила устанавливают, что Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливает методические рекомендации по размещению сетей электросвязи (их отдельных элементов) на специальных объектах инфраструктуры (в том числе сооружениях связи) и методические рекомендации по техническому обслуживанию специальных объектов инфраструктуры.

Приказом Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 30 июня 2023 года N 596 утверждены указанные выше методические рекомендации, которые между тем не регламентируют порядок и условия размещения сооружений связи на территории субъекта Российской Федерации, так как урегулирование данных вопросов отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.

Так, в статье 3 Закона Московской области от 7 июня 1996 года N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" определенно, что в полномочия Правительства Московской области входит разрешение вопросов установления порядка и условий размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, виды которых установлены Правительством Российской Федерации.

При этом в ходе рассмотрения настоящего дела было установлено, что оспариваемые положения Распоряжения N 11-61/РВ не противоречат пункту 8 Порядка, утвержденному постановлением Правительства Московской области от 8 апреля 2015 года N 229/13.

Доводы административного истца о том, что создаются препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, обоснованно отвергнуты судом первой инстанции, так как с учетом положений пунктов 1 и 2 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, пункта 6 статьи 6 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 126-ФЗ "О связи", пункта 16 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ в целях обеспечения населения услугами связи органы местного самоуправления обязаны содействовать организациям связи в строительстве сооружений связи, предназначенных для оказания универсальных услуг связи на территории соответствующего муниципального образования, для чего такой орган вправе и обязан выдать разрешение на размещение на публичных землях указанных сооружений с учетом нормативного правового акта, устанавливающего правила размещения данных сооружений.

Доводы, приведенные административным истцом в апелляционной жалобе, повторяют его правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции и получившую надлежащую оценку в обжалуемом судебном акте. Оснований не согласиться с выводами суда, основанными на правильном применении законодательства Российской Федерации, судебная коллегия не установила.

С учетом изложенного принятое по делу решение Московского областного суда следует признать законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 21 декабря 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Альянс Плюс" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: