Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 05 июня 2024 г. по делу N 8а-12779/2024[88а-16415/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Раптановой М.А.

судей Аняновой О.П, Борисовой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Новичкова Игоря Андреевича на решение Краснодарского краевого суда от 4 сентября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 декабря 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Новичкова Игоря Андреевича о признании не действующим в части генерального плана городского округа г. Сочи, утверждённого решением Городского собрания Сочи от 14 июля 2009 года N 89 "Об утверждении генерального плана городского округа города Сочи".

Заслушав доклад судьи Раптановой М.А, объяснения участников процесса, заключение прокурора Фроловой Е.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 года N 89 утверждён генеральный план городского округа города Сочи (далее - Генеральный план). Нормативный правовой акт вступил в силу со дня опубликования, опубликован в газете "Новости Сочи", N 113 от 23 июля 2009 года.

Новичков И.А, являясь сособственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в границах участка по адресу: "адрес", обратился в суд с административным иском о признании не действующим Генерального плана в части отнесения земельного участка к функциональной зоне "зеленых насаждений общего пользования", как принятого без надлежащего обоснования. Полагает, что установление названной функциональной зоны лишает его возможности использования земельного участка в соответствии с назначением - для индивидуального жилищного строительства.

Решением Краснодарского краевого суда от 4 сентября 2023 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 декабря 2023 года решение Краснодарского краевого суда от 4 сентября 2023 года отменено, по административному делу принято новое решение, которым Генеральный план признан не действующим со дня принятия апелляционного определения в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "зеленых насаждений общего пользования".

Апелляционным определением от 27 декабря 2023 года удовлетворено представление прокурора; апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 7 декабря 2023 года по делу N 66а-1897/2023 отменено по вновь открывшимся обстоятельствам.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 декабря 2023 года решение Краснодарского краевого суда от 4 сентября 2023 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба Новичкова И.А.- без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 8 апреля 2024 года, Новичков И.А. ставит вопрос об отмене решения Краснодарского краевого суда от 4 сентября 2023 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 декабря 2023 года, полагая их незаконными и необоснованными, просит принять по делу новый судебный акт, которым его исковые требования удовлетворить. Отмечает, что с момента принятия Генерального плана по настоящее время уполномоченными органами не приняты какие-либо программы, решения или проекты, направленные на изъятие земельных участков и последующее их освоение в целях размещения объектов общего пользования.

Определением судьи от 22 апреля 2024 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Относительно изложенных в кассационной жалобе доводов Городским Собранием Сочи, администрацией федеральной территории "Сириус", Советом федеральной территории "Сириус" представлены возражения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель администрации федеральной территории "Сириус" по доверенности Ярошенко Л.А. и представитель Совета федеральной территории "Сириус" по доверенности Кукушкина Е.В. возражали против доводов кассационной жалобы, просили обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролова Е.В. в заключении указала на необоснованность доводов кассационной жалобы и отсутствия оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились в связи с чем, судебная коллегия, руководствуясь положениями части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело в их отсутствие.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно частям 2, 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, рассматривая дело в пределах ее доводов, судебная коллегия не находит оснований, предусмотренных статьей 328 КАС РФ, для отмены состоявшихся судебных актов суда первой и апелляционной инстанций в кассационном порядке.

Как указано судами нижестоящих инстанций и следует из материалов дела, спорный земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах муниципального образования городской округ Сириус Краснодарского края.

В соответствии с частью 12 статьи 47 Федерального закона от 22 декабря 2020 года N 437-ФЗ "О федеральной территории "Сириус" если иное не предусмотрено настоящим Федеральном законом, муниципальные правовые акты муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края и преобразованного муниципального образования город-курорт Сочи действуют в федеральной территории "Сириус" до дня вступления в силу принятых органами публичной власти федеральной территории "Сириус" нормативных правовых актов федеральной территории "Сириус", регулирующих соответствующие отношения.

Таким образом, в настоящее время в федеральной территории "Сириус" действует генеральный план городского округа город Сочи, утвержденный решением Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 года N 89 (далее - Генеральный план), положения которого и оспариваются административным истцом.

Судом установлено, что оспариваемое решение Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 года N 89 было предметом рассмотрения Краснодарским краевым судом, Верховным Судом Российской Федерации в качестве суда апелляционной инстанции. Указанными судами установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Городского Собрания Сочи с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие (решение Краснодарского краевого суда от 19 августа 2019 года N 3а-1032/2019, апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2020 года N 18-АПА19-96).

Согласно письму Муниципального казенного учреждения муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края "Сочинский городской архив" (МКУ "Архив г. Сочи" от 5 июня 2023 года N 01-15/1672, копия решения Городского Собрания Сочи от 14 июля 2009 года N 89, а также иные документы, подтверждающие соблюдение процедуры принятия указанного нормативного правового акта, изъяты 7 декабря 2021 года следователем СЧ ГСУ ГУ МВД России по Краснодарскому краю. Данное обстоятельство также подтверждается протоколом обыска (выемки), в связи с чем, при рассмотрении данного административного искового заявления в судебном заседании исследованы материалы административного дела N 3а-1032/2019.

Как установлено судами при рассмотрении настоящего административного дела, Новичкову И.А. с 24 мая 2021 года на праве общей совместной собственности с Новичковой М.О. принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, площадью 700 +/- 9 кв.м, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка по адресу: Краснодарский край, г. "адрес"

Административным истцом было принято решение о сносе жилого дома, расположенного на спорном земельном участке, о чем направлено соответствующее уведомление в администрацию федеральной территории "Сириус". Снос объекта капитального строительства подтвержден письмом от 19 августа 2022 года N 01/01-12/3063.

В последствие в администрацию федеральной территории "Сириус" Новичковым И.А. направлены материалы архитектурно-градостроительного облика объекта "Жилой дом на одну семью, расположенный по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, ул. Тюльпанов, д. 39", по результатам рассмотрения которого составлено заключение о несоответствии архитектурно-градостроительного облика объекта архитектурному облику федеральной территории "Сириус", ввиду расположения спорного земельного участка в границах функциональной зоны "зеленых насаждений общего пользования".

Административный истец, оспаривая нормативный правовой акт, полагает, что отнесение земельного участка с кадастровым номером 23:49:0402034:196 к функциональной зоне "зеленых насаждений общего пользования" противоречит требованиям земельного, градостроительного законодательства, лишает его возможности в полной мере осуществлять владение и пользование участком, производить строительство.

Генеральный план, как документ территориального планирования, был разработан ОАО "Российский институт градостроительства и инвестиционного развития "ГИПРОГОР" и Федеральным Государственным унитарным предприятием "Российский государственный научно-исследовательский и проектный институт урбанистики" ("РосНИПИУрбанистики") в соответствии с целями и задачами развития Сочи, сформулированными в документах государственного планирования: Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 июня 2006 года N 357 "О Федеральной целевой программе "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)" и "Программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического Курорта", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года N 991.

Согласно заключению по результатам публичных слушаний по проекту генерального плана города-курорта, исследованному в судебном заседании, разработчикам рекомендовано обратить внимание на необходимость внесения в проект генерального плана мероприятий по практической реализации нового генерального плана пункта о подготовке проекта экологической политики развития Сочи с определением предельно допустимых антропогенных и техногенных нагрузок на всю экосистему Сочи, с внедрением системы экологического менеджмента, в связи с очевидными чрезмерными антропогенными нагрузками природные комплексы в районе пос. Красная Поляна, в Имеретинской низменности (в настоящий момент федеральная территория "Сириус").

Таким образом, функциональное зонирование указанной территории осуществлялось с учетом интересов муниципального образования город-курорт Сочи, а также его жителей.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований Новичкова И.А, суд первой инстанции, с выводом которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что у административного ответчика имелись все законные основания для отнесения спорного земельного участка к зоне зеленых территорий общего пользования. Оспариваемое функциональное зонирование осуществлялось с учетом интересов муниципального образования город-курорт Сочи, а также его жителей.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 2, 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) генеральный план поселения, генеральный план городского округа представляют собой документы территориального планирования муниципального образования.

Согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ в генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа определяются назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

Так, из представленного суду апелляционной инстанции Положения о территориальном планировании, содержащемся в материалах по разработке генерального плана городского округа "Город Сочи", разработанных ФГУП "Российский государственный научно-исследовательский и проектный институт Урбанистики" по государственному заказу ГК "Олимпстрой" N 8-07-524 от 30 мая 2007 года (Том 1 Этап 4) (далее по тексту - Положение о территориальном планировании), имеющего статус информации ограниченного распространения "Для служебного пользования", следует, что территориальное планирование Сочи направлено на определение функционального назначения территории города, исходя из совокупности социальных, экономических и иных факторов. Задачами по развитию инфраструктуры города явились: существенное повышение эффективности использования городской среды путем достройки ранее незавершенных кварталов, а также ликвидации ветхой застройки; повышение эффективности использования селитебной территории.

Согласно пункту 3.1 Положения о территориальном планировании главными основами перспективного градостроительного развития, являлось радикальное изменение градостроительного подхода и реализация мероприятий по значительному расширению сезонного диапазона рекреации.

Градостроительные планировочные решения ставили перед собой цель снять вопрос дефицита курортно-рекреационных территорий.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 3.2.3 Положения о территориальном планировании ставилась цель частично изменить функциональное назначение территории путем проведения активных поэтапных изменений, ликвидировав существующую некачественную застройку, проводя новое строительство, а также осуществляя благоустройство территории путем создания новых скверов, расширения уличной сети.

Пунктом 3.11 Положения о территориальном планировании озелененным территориям отводилось одно из ведущих мест в архитектурно-планировочной структуре города, поскольку они формируют основные элементы городской застройки. Массивы озеленения выполняют самые различные функции, главными из которых являются оздоровление воздушного бассейна города и улучшение микроклимата. Большая часть проектируемой территории города (83, 5%) находится на землях особо охраняемых природных территорий. Однако озелененных территорий общего пользования в границах городской черты недостаточно. Озелененные территории общего пользования (парки, рощи, зеленые зоны, сады, скверы, бульвары) на момент разработки и принятия генерального плана составляли 1330, 31 Га, что из расчета на одного жителя города равно 14, 4 кв. м. Данные показатели меньше нормы, которая составляет 25 кв. м на человека.

Согласно таблице 3.11-1 "Существующие озелененные территории общего пользования" на территории Адлерского района города Сочи располагалось 8 существующих объектов общего пользования площадью 29, 5 га, в том числе парк "Южные культуры".

Вышеуказанным пунктом запроектировано создание сети новых зеленых насаждений общего пользования и увеличения их площади путем создания озелененных территорий вокруг общественной застройки, а также путем проведения благоустройства существующих и проектируемых озелененных территорий.

Таким образом, обеспеченность территориями общего пользования для населения должна достичь 47, 2 кв. м на человека.

Согласно таблице 3.11-2 на территории Адлерского района города Сочи озелененные территории общего пользования должны достичь значения 1703, 7 га, в то время как на момент разработки генерального плана их размер составлял 457, 5 га.

Таким образом, территориальное планирование, содержащееся в Генеральном плане, ставило перед собой целью использования вышеуказанных земельных участков для размещения озелененных территории общего пользования (парков, рощ, зеленых зон, садов, скверов, бульваров) и достижения необходимых плановых показателей, влияющих на благоприятные условия жизни для жителей и гостей курорта.

Реализация вышеуказанных целей и задач планировалась в том числе путем отнесения к функциональной зоне "Зона зеленых насаждений общего пользования" ряда земельных участков в кадастровом квартале N К указанной зоне отнесен земельный участок с кадастровым номером N, который был предоставлен на праве аренды ООО "ЮГ-М" для целей санаторно-курортной деятельности.

Как следует из документов, содержащихся в архиве МКУ "Архив г. Сочи" данный земельный участок имел вид разрешенного использования "Для эксплуатации дома отдыха "Ручеек" (30 объектов недвижимости) и относился к рекреационной зоне.

К функциональной зоне "Зона зеленых насаждений общего пользования" также Генеральным планом отнесен и смежный земельный участок, принадлежащий административному истцу.

Согласно сведениям Генерального плана города Сочи, действовавшего до 2009 года, земельный участок, занятый домом отдыха, располагался в курортно-рекреационной зоне (зоне курортных парков и зеленых насаждений общего пользования), а земельный участок истца - в селитебной зоне.

В данном случае, учитывая концепцию Положения о территориальном планировании, являющегося неотъемлемой частью Генерального плана, и первая и вторая зона могли быть задействованы генеральным планом для создания новых озелененных территории общего пользования.

Учитывая, что границы смежных земельных участков установлены в соответствии с требованиями действующего законодательства после 2009 года, т.е. после принятия оспариваемого Генерального плана городского округа города Сочи, суд апелляционной инстанции, оценив представленные новые доказательства, пришел к верному выводу о том, что ответчик при принятии оспариваемого нормативного правового акта обоснованно руководствовался необходимостью сохранения территорий рекреационного назначения, в связи с чем установилв отношении данной территории функциональную зону "зеленых насаждений общего пользования".

Также суд апелляционной инстанции обосновано усмотрел, что в соответствии с приказом Министра здравоохранения РСФСР от 21 апреля 1969 года N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи" и графическим наложением границ горно-санитарной охраны на границы спорной территории последняя находится во втором округе горно-санитарной охраны.

В силу положений статьи 1, пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", пунктов 12, 13 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 года N 1425, во втором округе горно-санитарной охраны запрещено размещение объектов и сооружений, производство работ непосредственно не связанных с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, освоением лечебно-оздоровительной местности, а также развитием и благоустройством курорта, в том числе строительство жилых домов.

Указанное свидетельствует о том, что при использовании спорной территории должны соблюдаться ограничения, установленные вышеуказанными нормативными правовыми актами.

При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о том, что установленное зонирование не является произвольным, отвечает критерию обоснованности, им достигаются публичные цели долгосрочной стратегии развития территории города Сочи.

Вопреки доводам кассационной жалобы о том, что прилегающая к земельному участку истца территория, относящаяся к зоне "зеленых насаждений общего пользования", застроена индивидуальными домами, судебная коллегия кассационной инстанции отмечает, что Генеральный план, являясь документом долгосрочного планирования, определяет назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, и может не соответствовать ее фактическому либо историческому использованию.

В такой сложной сфере, как градостроительство, власти имеют широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В данном случае при принятии оспариваемого градостроительного решения не допущено превышение пределов усмотрения либо использование полномочий вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества.

Доводы кассационной жалобы о противоречии Генерального плана в оспариваемой части сложившейся планировке территории, существующему землепользованию, а также о невозможности эксплуатации земельного участка подлежат отклонению.

Исходя из положений части 8 статьи 36 ГрК РФ и части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае изменения градостроительного регламента земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Доводы кассатора о том, что с момента принятия генерального плана по настоящее время органами власти не приняты какие-либо программы, решения или проекты, направленные на изъятие земельных участков и последующее их освоение в целях размещения объектов общего пользования не могут быть приняты в качестве обоснования для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно положениям части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для удовлетворения заявленных требований об оспаривании нормативного правового акта является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Вместе с тем таких оснований для удовлетворения требований административного иска не имелось.

При рассмотрении административного дкла судом первой и апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичны позиции подателя жалобы в суде первой и апелляционной инстанций, которой суды дали надлежащую правовую оценку.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 4 сентября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 27 декабря 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 июня 2024 года.

Председательствующий

Раптанова М.А.

Судьи Анянова О.П.

Борисова О.В.