Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 05 июня 2024 г. по делу N 8а-13121/2024[88а-17262/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Раптановой М.А.

судей Аняновой О.П, Борисовой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Бережного Игоря Ивановича на решение Ростовского областного суда от 23 августа 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Бережного Игоря Ивановича об оспаривании отдельных положений Генерального плана Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области, утвержденного решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области 25 февраля 2009 года N 24, в действующей редакции.

Заслушав доклад судьи Раптановой М.А, объяснения представителя административного истца, заключение прокурора Фроловой Е.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

25 февраля 2009 года Собранием депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области принято решение N 24 "Об утверждении генерального плана Большелогского сельского поселения на 2008-2030 годы" (решение с приложениями - текстовой и графической частями генерального плана - официально опубликовано в информационном бюллетене "Аксайские ведомости" 4 марта 2009 года).

Изменения в генеральный план Большелогского сельского поселения вносились решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения от 10 сентября 2015 года N 108, решениями Собрания депутатов Аксайского района от 28 июня 2019 года N 412, от 19 ноября 2020 года N 527, от 21 ноября 2022 года N 103 (официально опубликованы соответственно в информационном бюллетене "Аксайские ведомости" 26 сентября 2015 года, в информационном бюллетене "Аксайский район официальный" 12 июля 2019 года, 4 декабря 2020 года, 2 декабря 2022 года).

Бережной И.И. обратился в суд с вышеуказанном административным иском, в котором после уточнения требований просил признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу генеральный план Большелогского сельского поселения в актуальной редакции в части, определяющей отнесение территории, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами: N, к функциональной зоне специализированной общественной застройки, и предусматривающей размещение на этой территории детского сада и общеобразовательной школы. В обоснование заявленных требований указал, что перечисленные земельные участки в поселке Водопадный Аксайского района Ростовской области находятся в его собственности, имеют вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", однако администрация сельского поселения уведомила его о недопустимости осуществления строительства на земельных участках. По его мнению, отнесение генеральным планом территории, на которой расположены названные объекты, к зоне специализированной общественной застройки, противоречит требованиям части 1 статьи 9, пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) и препятствует использованию участков в соответствии с их целевым назначением.

Решением Ростовского областного суда от 23 августа 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе Бережной И.И. ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, ссылаясь на их незаконность, полагая их принятыми с нарушением норм материального и процессуального права. Указывает, что в уведомлении от 7 апреля 2023 года администрация Большелогского сельского поселения указала ему о недопустимости размещения на земельных участках с кадастровыми номерами N индивидуальных жилых домов, так как эти участки расположены в зоне специализированной жилой застройки, в которой не предусмотрено строительство индивидуальных жилых домов. Между тем оспариваемые положения Генерального плана ограничивают его право на использование земельных участков в соответствии с назначением, поскольку установленные в пределах данного участка функциональная и территориальная зоны не предусматривают осуществление строительства индивидуального жилого дома.

Кассационная жалоба, поступившая в суд кассационной инстанции 22 апреля 2024 года, определением судьи кассационной инстанции от 2 мая 2024 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Явившийся в судебное заседание представитель административного истца Бережного И.И. по доверенности Добкин А.В, критикуя выводы судов нижестоящих инстанций, доводы и требования кассационной жалобы поддержал,.

Прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролова Е.В. дала заключение, в котором указала на необоснованность доводов кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснения участников процесса, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Безусловные основания для отмены судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции определены в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких нарушений при рассмотрении административного дела судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении требований административного иска, суды, оценив представленные в дело доказательства, проанализировав положения действующего в сфере градостроительного законодательства, исходили из того, что часть спорных земельных участков истца подпадает под размещение социальных объектов, что продиктовано публично значимым интересом жителей сельского поселения в реализации по месту жительства права на всеобщее среднее и на дошкольное образование, и корреспондирующей этому интересу обязанности органов местного самоуправления обеспечить возможность получения такого образования.

Также суды также указали, что определение местонахождения и площади территории в поселке, на которой будут размещаться упомянутые объекты образования, относится к исключительной компетенции муниципальных органов.

Оснований не согласиться с выводами судов нижестоящих инстанций, исходя из установленных по делу обстоятельств, у судебной коллегии кассационного суда не имеется.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа. На указанной карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 указанного кодекса).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 11 января 2008 года на кадастровый учет поставлен земельный участок с кадастровым номером N площадью 21994 кв.м, категория земель "земли сельскохозяйственного назначения", вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования", местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: "адрес" 2, 2 га, расположенный в центральной части поля N 41, граничащий с юга - с участком Мозговой Е.К, с запада через грунтовую дорогу с землями поселений п. Водопадный. Участок с момента постановки его на учет принадлежал физическому лицу.

На основании договора купли-продажи от 7 апреля 2009 года Бережной И.И. приобрел 7/8 долей в праве собственности на указанный земельный участок. 16 мая 2013 год он по договору приобрел 1/8 долю в праве. 11 июня 2013 года за ним зарегистрировано право собственности на целый объект.

С принятием генерального плана Большелогского сельского поселения (вступил в силу в марте 2009 года) территория, на которой был расположен земельный участок, включена в границы населенного пункта - п. Водопадный, входящего в состав Большелогского сельского поселения Аксайского района. Сведения о границах поселка и изменении категории земель на "земли населенных пунктов" внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 28 января 2010 года.

24 марта 2010 года на основании заявления правообладателей в реестр внесены сведения о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N - "отдельно стоящие индивидуальные одноквартирные жилые дома с земельными участками с возможностью содержания домашнего скота и птицы".

В результате раздела земельного участка с кадастровым номером N на основании представленного собственником межевого плана 14 декабря 2021 года образованы 29 спорных земельных участков. Исходный земельный участок снят с кадастрового учета.

Вид разрешенного использования перечисленных участков с момента постановки их на учет был указан таким же, как у объекта, из которого они образованы. На основании заявления собственника этих участков Бережного И.И. 28 марта 2023 года вид их разрешенного использования изменен на "для индивидуального жилищного строительства".

По результатам рассмотрения уведомлений Бережного И.И. о планируемом строительстве на трех земельных участках, из числа упомянутых, администрация Большелогского сельского поселения 7 апреля 2023 года направила заявителю уведомления о недопустимости размещения на участках объектов индивидуального жилищного строительства в связи с наличием ограничений для функциональной зоны, установленной генеральным планом поселения и проектом планировки и межевания территории, утвержденным постановлением главы Администрации Аксайского района от 13 октября 2008 года N 1252.

Согласно генеральному плану Большелогского сельского поселения в первоначальной редакции, утвержденной решением от 25 февраля 2009 года N 24, территория, часть которой составлял земельный участок с кадастровым номером N, располагалась в пределах функциональной зоны общественно-деловых центров; в этой зоне предусматривалось размещение школы и детского сада ("адрес""). Аналогичным образом функциональная зона и предполагаемые к размещению объекты отражены в карте генплана в редакции решения от 10 сентября 2015 года N 108.

На карте генерального плана в редакции решения от 28 июня 2019 года N 412 функциональная зона территории, в составе которой находятся принадлежащие административному истцу земельные участки, обозначалась как "зона специализированной общественно-деловой застройки" и в ней предусматривалось размещение школы и детского сада.

В редакции решений от 19 ноября 2020 года N 527 и от 21 ноября 2022 года N 103 карты функциональных зон генерального плана относят территорию, на которой расположены, в том числе участки Бережного И.И, к зоне специализированной общественной застройки. При этом фактическое изменение функционального зонирования в отношении спорной территории не осуществлено, цветом в эту зону дополнительно включены внешние и внутренние проезды, которые ранее были выделены нейтральным цветом. На картах планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения в составе генерального плана в указанных редакциях земельные участки, принадлежащие Бережному И.И, находятся в пределах территории, на которой обозначены планируемые для размещения объекты местного значения "общеобразовательная организация" и "дошкольная образовательная организация".

Автор кассационной жалобы выражает свое несогласие с выводами судов о том, что земельные участки расположены в зоне специализированной жилой застройки, в которой не предусмотрено строительство индивидуальных жилых домов. Указанные доводы построены на ошибочном понимании норм материального права и не могут повлечь отмену правильных по существу судебных актов.

Судами верно отмечено, что правовое регулирование градостроительной деятельности предусматривает необходимость соотнесения законных интересов правообладателей, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом.

В то же время, законодательством в области градостроительной деятельности не предусмотрено безусловное сохранение правового режима существующего землепользования или учета ранее закрепленных видов разрешенного использования.

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому или ранее запланированному использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

Такое ограничение само по себе не противоречит действующему законодательству, поскольку предполагает, при наличии соответствующих правовых условий, осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей объектов недвижимости, предусмотренных гражданским и земельным законодательством, в случае необходимости изъятия имущества, находящегося в частной собственности, для государственных или муниципальных нужд или ограничения возможности их использования по ранее определенному целевому назначению.

Относительно довода о том, что земельный участок заявителя расположен на окраине городского поселения и строительство школы и детского сада в отсутствии строительства жилых домов является нецелесообразным подлежит отклонению, поскольку является личным мнение стороны по делу.

Судебная коллегия отмечает, что генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования и утверждается на срок не менее чем 20 лет. Определение дальнейшего назначения территории является прерогативой органов местной власти и не может фиксировать только существующие виды землепользования.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 года N 6-П, от 15 октября 2012 года N 21-П).

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Применительно к рассматриваемому спору содержание функциональной зоны не является произвольным, направлено на защиту прав и законных интересов не только собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и прав и интересов иных физических и юридических лиц, соблюдение публичных интересов.

Иные доводы подателя кассационной жалобы не опровергают правильных выводов судебных инстанций, повторяют позицию административного истца в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со статьей 84 КАС РФ, оснований не согласился с которой, у суда кассационной инстанции не имеется.

Каких-либо новых доводов, способных на стадии кассационного рассмотрения поставить под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу судебных постановлений и повлечь их отмену либо изменение, в кассационной жалобе не приведено. По своей сути, они направлены на оспаривание обоснованности выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 КАС РФ основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами рассматривавшими дело, и правом переоценки доказательств не наделен.

Согласно положениям части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для удовлетворения заявленных требований об оспаривании нормативного правового акта является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В отсутствие таких правовых условий оснований для удовлетворения требований административного иска у судов не имелось, в связи с чем принятые ими судебные акты являются обоснованными, постановленными в строгом соответствии с приведенными нормами права и установленным по делу обстоятельствам. Доводы кассационной жалобы по существу верных выводов судов не опровергают.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами также не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ростовского областного суда от 23 августа 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 июня 2024 года.

Председательствующий Раптанова М.А.

Судьи: Анянова О.П.

Борисова О.В.