Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 05 июня 2024 г. по делу N 8а-13485/2024[88а-16933/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Раптановой М.А.

судей Аняновой О.П, Борисовой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Красницкого Андрея Сергеевича, Щегловой Елены Викторовны, Масленикова Александра Сергеевича, Посмёткиной Натальи Николаевны, Забелина Сергея Владимировича на решение Краснодарского краевого суда от 26 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 декабря 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Красницкого Андрея Сергеевича, Папирнык Ольги Андреевны, Щегловой Елены Викторовны, Масленникова Александра Сергеевича, Посмёткиной Натальи Николаевны, Забелина Сергея Владимировича о признании не действующими в части решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О Генеральном плане муниципального образования город Краснодар" (в редакции решений городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 года N 2 п. 5, от 22 октября 2020 года N 3 п. 5), решения городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (в редакции решения городской Думы Краснодара N 17 п. 9 от 22 июля 2021 года).

Заслушав доклад судьи Раптановой М.А, объяснения участников процесса, заключение прокурора Фроловой Е.В, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар (далее также - Генеральный план), которым земельные участки с кадастровыми номерами 23 N отнесены к многофункциональной общественно-деловой зоне, а земельные участки с кадастровыми номерами N - к зоне застройки малоэтажными жилыми домами (до 4-х этажей, включая мансардный).

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 сентября 2020 года N 9 (261) и на официальном интернет- портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru 9 сентября 2020 года.

Последующие внесения изменений в Генеральный план спорных земельных участков не касались.

Решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6 утверждены Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар.

Нормативный правовой акт опубликован в печатных изданиях "Краснодарские известия" от 15 февраля 2007 года N 24 и "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 7 марта 2007 года N 7.

Решением городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года N 17 п. 19 "О внесении изменения в решение городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6 "Об утверждении Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" (далее также - Правила землепользования и застройки) земельные участки с кадастровыми номерами N

N отнесены к территориальной зоне застройки объектами делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1), а земельные участки с кадастровыми номерами N - к зоне застройки малоэтажными жилыми домами (Ж-2).

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 31 июля 2021 года N 8 и размещен на официальном интернет- портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru 26 июля 2021 года.

Административные истцы обратились в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующими Генеральный план (в редакции решений городской думы Краснодара от 8 октября 2020 года N 2 п.5, от 22 октября 2020 года N 3 п. 5) и Правила землепользования и застройки (в редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 года N 17 п. 19) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 23: N к многофункциональной общественно-деловой зоне и территориальной зоне ОД-1, земельных участков с кадастровыми номерами N к зоне застройки малоэтажными жилыми домами (до 4-х этажей, включая мансардный) и территориальной зоне Ж-2.

В обоснование заявленных требований указали, что установленное оспариваемыми нормативными правовыми актами зонирование в части принадлежащих им земельных участков нарушает их законные права и интересы как собственников, нарушает требования законодательства о градостроительной деятельности, поскольку Генеральный план принят без учета протокола общественных обсуждений и заключения о результатах общественных обсуждений.

Решением Краснодарского краевого суда от 26 июля 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 декабря 2023 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе заявители ставят вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, ссылаясь на их незаконность, полагая их принятыми с нарушением норм материального и процессуального права. Указывает, что отнесение спорных земельных участков, находящихся в частной собственности, к оспариваемым функциональным и территориальным зонам является произвольным. При принятии Генерального плана не были учтены заключение Комиссии по землепользованию и застройке о результатах общественных обсуждений, которым рекомендовано принять предложения граждан в отношении спорных земельных участков в части установления на них функциональной зоны "индивидуальное жилищное строительство", что указывает на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта. Полагает, что выводы судов об обратном основаны на неправильном применении норм материального права.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 8 апреля 2024 года, определением судьи кассационной инстанции от 27 апреля 2024 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Относительно изложенных в кассационной жалобе доводов городской Думой Краснодара и администрацией муниципального образования город Краснодар представлены возражения.

В судебном заседании представитель административных истцов Адилханов Р.М. и административный истец Забелин С.В. доводы кассационной жалобы поддержали, настаивали на её удовлетворении.

Представитель городской Думы Краснодара по доверенности Наконечный Г.А. и представитель администрации муниципального образования город Краснодар по доверенности Мелихова Р.Д. просили об оставлении обжалуемых судебных актов без изменения, кассационной жалобы - без удовлетворения.

Прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Фролова Е.В. дала заключение, в котором указала на необоснованность доводов кассационной жалобы и отсутствие оснований для отмены либо изменения обжалуемых судебных актов.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились, в связи с чем судебная коллегия, руководствуясь положениями части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело при данной явке.

Выслушав объяснения участников процесса, заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

На основании части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Безусловные основания для отмены судебных постановлений кассационным судом общей юрисдикции определены в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких нарушений при рассмотрении административного дела судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Исходя из положений части 9 статьи 213 КАС РФ, бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший такой нормативный акт.

Отказывая в удовлетворении требований административного иска, суды, оценив представленные в дело доказательства, проанализировав положения действующего градостроительного законодательства, исходили из того, что оспариваемые в части Генеральный план и Правила землепользования и застройки являлись предметом неоднократной судебной проверки, по результатам которой установлено, что нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие, а также градостроительное зонирование спорных земельных участков согласуется с определенным Генеральным планом функциональным зонированием.

Оснований не согласиться с выводами судов нижестоящих инстанций у судебной коллегии кассационного суда не имеется.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Содержание генерального плана городского округа, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана городского округа предусмотрены статьями 23, 24 и 25 ГрК РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карта границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карта функциональных зон поселения или городского округа. На указанной карте функциональных зон отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 указанного кодекса).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

При этом, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 ГрК РФ). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (пункт 8 статьи 1 Земельного Кодекса Российской Федерации).

В соответствии с положениями части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемых решений) при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Красницкий А.С. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N (с 18 апреля 2022 года), N (с 15 декабря 2022 года); Папирнык О.А. - N (с 28 декабря 2020 года), Щеглова Е.В. N (с 14 сентября 2020 года), Масленников А.С. - N (с 11 сентября 2020 года), N (с 15 сентября 2020 года), Посмёткина Н.Н. - N (с 30 июня 2020 года), N (с 21 октября 2020 года), Забелин С.В. - N (с 24 марта 2020 года).

Все вышеуказанные земельные участки имеют категорию земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного использования, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участков, почтовый адрес ориентира: Краснодарский край, город Краснодар.

В соответствии с ранее действовавшим генеральным планом муниципального образования г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N 25 п. 15, земельные участки с кадастровыми номерами N располагались в функциональной зоне рекреационного назначения (лесопарки, пляжи), земельные участки с кадастровыми номерами N - в функциональной зоне рекреационного назначения (пляжи), земельный участок с кадастровым номером N - в функциональной зоне рекреационного назначения (водные поверхности), N зона рекреационного назначения (водные поверхности, пляжи), N - зона рекреационного назначения (лесопарки).

Согласно ранее действовавшим Правилам землепользования и застройки, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п.6, земельные участки расположены в зоне зеленых насаждений общего пользования (РО), земельный участок с кадастровым номером N - в зоне рекреационного назначения.

Оспариваемым Генеральным планом земельные участки с кадастровыми номерами 23 N

N отнесены к многофункциональной общественно-деловой зоне, земельные участки с кадастровыми номерами N к зоне застройки малоэтажными жилыми домами (до 4-х этажей, включая мансардный).

Оспариваемой редакцией Правил землепользования и застройки земельные участки с кадастровыми номерами N

N отнесены к территориальной зоне ОД-1, земельные участки с кадастровыми номерами N к территориальной зоне Ж-2.

Градостроительное зонирование территориальных зон ОД-1 и Ж-2 предусматривает индивидуальное жилищное строительство только в условно-разрешенных видах использования земельных участков.

В государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности сведения об утверждении документации по планировке территории в отношении рассматриваемых участков отсутствует, градостроительные планы, разрешения на строительство и на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства не выдавались. Красные линии не установлены. Объекты капитального строительства в пределах земельных участков отсутствуют.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, судами обоснованно отмечено, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

Кроме того, в настоящем случае органы местного самоуправления располагали достоверной информацией о том, что правообладатели земельных участков не приступили к их освоению для целей строительства и разрешения на строительство не получали, объекты капитального строительства на рассматриваемых территориях отсутствуют, в ЕГРН сведений о зарегистрированных правах на объекты капитального строительства в пределах спорных земельных участков не имеется. В данной связи Генеральный план и Правила землепользования в оспариваемой части сложившемуся землепользованию не противоречат, поскольку фактически участки для целей размещения объектов капитального строительства не используются.

Доводы кассационной жалобы о нарушении процедуры принятия Генерального плана в части спорных земельных участков являлись предметом проверки суда апелляционной инстанции и им дана надлежащая оценка, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии кассационного суда не имеется.

На основании представленных ответчиком в дело доказательств судами установлено, что по проекту Генерального плана состоялись публичные слушания, по результатам которых составлены протоколы и заключения, которые были официально опубликованы.

Представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений, заключения о результатах общественных обсуждений, принято решение об утверждении генерального плана, что в полной мере соответствует части 13 статьи 24 ГрК РФ и обеспечивает справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

При принятии решения учтено, что предложения граждан об отнесении спорных земельных участков к функциональной зоне "индивидуальное жилищное строительство" на обсуждения поступали, рассматривались Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования г. Краснодар и в заключении о результатах общественных обсуждений рекомендовано принять данные предложения об изменении функциональных зон.

В то же время, исходя из Положения о комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар принятому решением городской Думы Краснодара от 21 июля 2016 года N 20, данная комиссия является консультативным органом и формируется для обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования, реализации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования в области градостроительной деятельности.

Таким образом, принятие городской Думой Краснодара результатов работы комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования г. Краснодар не означает принятие всех рекомендаций комиссии, в том числе о принятии результатов публичных слушаний. Данное обстоятельство не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и противоречивой правовой позиции городской Думы Краснодара, влекущей нарушение прав, свобод и законных интересов заявителей, поскольку заключение о результатах общественных обсуждений является рекомендательным и не носит императивный характер.

Публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Заключение о результатах публичных слушаний по своей правовой природе не может носить ни рекомендательного, ни императивного характера, а является основанием для подготовки рекомендаций и им предшествует.

Положениями статей 5.1 и 28 ГрК РФ закреплено обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер.

На основании изложенного суды нижестоящих инстанций обоснованно указали, что значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний.

Применительно к административным истцам их право на участие в публичных слушаниях по проекту Генерального плана нарушены не были.

Вопреки утверждению заявителей жалобы, выводы судов о соблюдении уполномоченным органом местного самоуправления порядка организации и проведения публичных слушаний является правомерным.

В целом, доводы кассационной жалобы по своей сути сводятся к неправильному толкованию норм права, регулирующих спорные правоотношения и к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности их вывода об установленных по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 КАС РФ, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Согласно положениям части 2 статьи 215 КАС РФ основанием для удовлетворения заявленных требований об оспаривании нормативного правового акта является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия кассационной инстанции считает, что таких оснований для удовлетворения требований административного иска не имелось, в связи с чем принятые судами судебные акты об отказе в удовлетворении исковых требований являются обоснованными, постановленными в строгом соответствии с приведенными нормами права и установленным по делу обстоятельствам. Доводы кассационной жалобы по существу верных выводов судов не опровергают.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебных актов, при разрешении дела судами также не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 26 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 декабря 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 июня 2024 года.

Председательствующий Раптанова М.А.

Судьи Анянова О.П.

Борисова О.В.