Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 июня 2024 г. по делу N 8а-14747/2024[88а-18064/2024]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего ФИО5, судей ФИО3, ФИО4

рассмотрела кассационную жалобу администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края на решение Адлерского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 18 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 11 января 2024 года по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края об оспаривании отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Заслушав доклад судьи ФИО5, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

ФИО1 обратился в суд с административным иском к департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края (далее - департамент), в котором просил признать незаконным отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 5000 кв. м с кадастровым номером N из категории земель сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, расположенного по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок).

В обоснование административного иска ФИО1 указал, что на основании договора о предоставлении в аренду спорного земельного участка от 18 февраля 1993 года N 23, договора о передаче прав и обязанностей по договору аренды спорного земельного участка от 23 августа 2018 года он имеет на праве аренды спорный земельный участок. В целях изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка административный истец обратился с соответствующим заявлением в департамент, однако ему было в этом отказано.

Решением Адлерского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 18 июля 2023 года требования административного иска удовлетворены. Суд признал незаконным решение департамента об отказе в предоставлении муниципальной услуги "Изменение вида разрешенного использования земельного участка" от 26 апреля 2023 года N N. Обязал департамент предоставить муниципальную услугу, изменив вид разрешенного использования спорного земельного участка с "для сельскохозяйственного производства" на "личное подсобное хозяйство".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 11 января 2024 года решение Адлерского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 18 июля 2023 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 26 апреля 2024 года, администрация муниципального образования городской округ город-курорт Сочи Краснодарского края (далее - администрация) ставит вопрос об отмене судебных актов как незаконных, принятых с нарушением норм материального права.

Определением судьи от 14 мая 2024 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Заслушав доклад, объяснения представителя административного истца ФИО6, возражавшего против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта..

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Для удовлетворения судом административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти или должностного лица, суд должен установить совокупность двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону и нарушение такими решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Из материалов дела видно, что ФИО1 использует спорный земельный участок на праве аренды. 5 апреля 2023 года он обратился в департамент в целях приведения вида разрешенного использования спорного земельного участка в соответствие с Правилами землепользования и застройки, по которым спорный земельный участок входит в территориальную зону "Ж-1" - застройка индивидуальными жилыми домами высотой до 12 метров, где вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок) (код 2.2) является основным видом разрешенного использования.

26 апреля 2023 года директор департамент в письме N N (л. д. 32) сообщил административному истцу о порядке предоставления муниципальной услуги "Изменение вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства" и о том, что согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости на спорный земельный участок данные о правообладателе отсутствуют, в связи с чем изменить вид разрешенного использования спорного земельного участка не представляется возможным.

Удовлетворяя требования административного иска, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции исходили из того, что оспариваемый отказ административного ответчика является незаконным. Кроме того, указали на наличие аналогичного дела, по которому было принято решение, вступившее в законную силу, об удовлетворении требований ФИО1

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции частично соглашается с такими выводами судов обеих инстанций.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 ГрК РФ).

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Кроме того, согласно части 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Отказывая в изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка, департамент разъяснил порядок предоставления такой муниципальной услуги и указал на отсутствие сведений о правообладателе спорного земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости, хотя договор аренды спорного земельного участка заключен с администрацией как с его собственником.

При таких обстоятельствах, учитывая основания оспариваемого отказа, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что данный отказ является незаконным.

Как указано в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Как видно из оспариваемого отказа департамента, административному истцу было отказано в изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка ввиду отсутствия в выписке из Единого государственного реестра недвижимости данных о правообладателе, каковым является департамент.

Другие основания в оспариваемом отказе отсутствуют. И то, что департамент указал в кассационной жалобе (несоответствие площади спорного земельного участка предельным размерам земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства; не надлежаще заполненное заявление административным истцом), не являлось предметом рассмотрения самого государственного органа.

Таким образом, выводы судов обеих инстанций о признании такого отказа департамента являются обоснованными и законными.

Вместе с тем суд кассационной инстанции, рассматривая требования административного иска в части восстановления нарушенного права административного истца, полагает необходимым отметить следующее.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению, суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений.

На основании Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

В данном случае понуждение ответчика к совершению указанных действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Данные требования закона грубо проигнорированы судом первой инстанции.

Суд, предрешая вопросы, по которым уполномоченный орган компетентен самостоятельно принять решения, лишает административный орган возможности осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных ему полномочий.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе отменить либо изменить судебный акт суда первой, апелляционной или кассационной инстанции и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение, если допущена ошибка в применении и (или) толковании норм материального права.

При таких обстоятельствах решение в части возложения на департамент обязанности устранить допущенные нарушения путем изменения вида разрешенного использования спорного земельного участка нельзя признать законным, оно подлежит отмене с принятием в этой части нового решения. Суд кассационной инстанции полагает необходимым возложить на администрацию обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Адлерского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 18 июля 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 11 января 2024 года отменить в части указания способа восстановления нарушенного права ФИО1, принять в этой части новое решение.

Возложить на департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 5 апреля 2023 года N N об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

В остальной части решение и апелляционное определение оставить без изменения.

Приостановление исполнения решения Адлерского районного суда г. Сочи Краснодарского края от 18 июля 2023 года отменить.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 9 июля 2024 года.