Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 июля 2024 г. по делу N 8а-12994/2024[88а-14272/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Мишиной И.В, Виноградовой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Губернатора Иркутской области, поданную 23 мая 2024 года и Законодательного собрания Иркутской области, поданную 30 мая 2024 года, на решение Иркутского областного суда от 25 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2024 года

по административному делу N 3а-118/2023 по административному иску общества с ограниченной ответственностью "МЕГАКОМ" к Законодательному Собранию Иркутской области, Губернатору Иркутской области об оспаривании в части Закона Иркутской области от 6 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних".

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, пояснения представителей Губернатора Иркутской области -Макаровой Ю.П, Романовой А.А, Законодательного собрания Иркутской области- Степановой М.Д, поддержавших доводы кассационных жалоб, общества с ограниченной ответственностью "МЕГАКОМ" -Пусиковой О.А, Тимошкина Ю.В, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Маслаковой О.Г, полагавшей кассационную жалобу неподлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "МЕГАКОМ" (далее - ООО "МЕГАКОМ) обратилось в суд с административным иском к Законодательному Собранию Иркутской области, Губернатору Иркутской области о признании недействующим со дня вступления в силу оспариваемого акта абзаца 3 части 1 статьи 2 Закона Иркутской области от 6 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних" (далее - Закон N 22-ОЗ); запретить применение Закона N 22-ОЗ в части абзаца 3 части 1 статьи 2 данного Закона, ввиду недостаточного правового урегулирования публичных правоотношений по квотированию рабочих мест для несовершеннолетних, которое может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц; возложении на Законодательное Собрание Иркутской области обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, в части признанной недействующей, ссылаясь на то, что спариваемые положения Закона N 22-ОЗ противоречат федеральному законодательству Российской Федерации - статье 265 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку положения трудового законодательства не допускают и прямо запрещают применение труда лиц в возрасте до восемнадцати лет на работах, которые могут нанести вред их здоровью, безопасности или нравственности, в частности работы по торговле и хранению алкогольной продукции, а также табачных изделий.

Решением Иркутского областного суда от 25 октября 2023 года заявленные требования удовлетворены частично, признан недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 3 части 1 статьи 2 Закона Иркутской области от 06.03.2014 N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних", принятого Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 19.02.2014 N 7/14-ЗС (в редакции Закона Иркутской области от 01.11.2016 N 86-ОЗ "О внесении изменений в Закон Иркутской области "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних"). На Законодательное Собрание Иркутской области возложена обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт в части признанной недействующей. Сообщение о принятии судебного акта опубликовать в печатном издании "Ведомости ЗС Иркутской области", в общественно-политической газете "Областная", а также на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении административных исковых требований ООО "МЕГАКОМ" о запрете применения Закона Иркутской области от 06.03.2014 N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних" - отказано.

Апелляционным определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2024 года, решение суда первой инстанции изменено, абзац второй резолютивной части решения суда изложен в новой редакции: признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 3 части 1 статьи 2 Закона Иркутской области от 6 марта 2014 года N 22-ОЗ "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних", принятого постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 19 февраля 2014 года N 7/14-ЗС (в редакции Закона Иркутской области от 01 ноября 2016 года N 86-ОЗ "О внесении изменений в Закон Иркутской области "О квотировании рабочих мест для несовершеннолетних") в той мере, в какой в указанной норме не предусмотрено, что работы, выполнение которых может причинить вред здоровью и нравственному развитию несовершеннолетних (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания) подлежат исключению из среднесписочной численности работников при установлении квоты для приема на работу несовершеннолетних. В остальной части решение Иркутского областного суда от 25 октября 2023 года оставлено без изменения.

В кассационных жалобах Губернатор Иркутской области и Законодательное собрание Иркутской области ставят вопрос об отмене решения Иркутского областного суда от 25 октября 2023 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2024 года с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований, со ссылкой на нарушения норм материального и процессуального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

В обоснование жалобы Губернатор Иркутской области указывает, что суды при разрешение дела не учли выводы указанные в определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 мая 2023 по делу N16-2634/2023 о наличии у филиала ООО "МЕГАКОМ" иных видов деятельности, не связанных с оборотом табачных изделий и алкогольной продукции. Полагает, что оспариваемые судебные акты способствуют злоупотреблению со стороны работодателей, не желающих квотировать рабочие места для несовершеннолетних. Обращает внимание, что истец фактически выполнил требования Закона N 22-ОЗ, в том числе им в открытом доступе размещена информация, адресованная неопределенному кругу лиц, в том числе потенциальным кандидатам на данную должность, о поиске несовершеннолетних работников на открытую вакансию. Полагает необоснованными выводы судов о недействительности оспариваемых положений Закона 22-ОЗ, поскольку статья 265 Трудового кодекса Российской Федерации не является нормой действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу по отношению к оспариваемой норме. Считает, что истцом не представлены доказательства нарушения его прав и законных интересов, судами не учтены положения статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а административное дело рассмотрено без участия заинтересованного лица Министерства труда и занятости Иркутской области, поскольку решение суда влияет на его права и обязанности по отношению к ООО "МЕГАКОМ".

В кассационной жалобе Законодательное собрание Иркутской области приводит доводы, аналогичные, приведенным в кассационной жалобе Губернатора Иркутской области. Полагает, что решение суда противоречит принципам точности, ясности, недвусмысленности. Считает, что суды незаконно возложили на Законодательное Собрание обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт в части признанной недействующей.

От Прокуратуры Иркутской области и ООО "МЕГАКОМ" поступили возражения относительно поданных кассационных жалоб.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии у административного истца права на обращение с административным иском о признании недействующим оспариваемого нормативного акта в части.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих; а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; з) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением установленной формы, в которой данный орган вправе принимать нормативные правовые акты, с соблюдением правил официального опубликования и введения нормативных правовых актов в действие.

Согласно части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Удовлетворяя административное исковое заявление о признании недействующим оспариваемого нормативного правового акта в части, суд первой инстанции руководствовался положениями Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 414-ФЗ), Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - Закон N 1032-1), исходил из того, что оспариваемой нормой закона не предусмотрено, что работы, выполнение которых может причинить вред здоровью и нравственному развитию несовершеннолетних (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания) также подлежат исключению из среднесписочной численности работников при установлении квоты, пришел к выводу о противоречии абзаца 3 части 1 статьи 2 Закона N22-ОЗ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность принятого решения, согласился с выводами суда первой инстанции о наличии оснований для признания нормативного правового акта в части недействующим, указав, что установленные в процессе рассмотрения настоящего административного дела обстоятельства об имеющемся противоречии оспариваемого положения нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, является основанием для признания абзаца 3 части 1 статьи 2 Закона N 22-ОЗ недействующим в той мере, в какой в указанной норме не предусмотрено, что работы, выполнение которых может причинить вред здоровью и нравственному развитию несовершеннолетних (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания) подлежат исключению из среднесписочной численности работников при установлении квоты для приема на работу несовершеннолетних.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с выводами судов о наличии оснований для удовлетворения административного иска в части, поскольку изложенная позиция судов основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Мотивы, по которым суды пришли к своим выводам, аргументированно изложены в обжалуемых судебных постановлениях, содержащих соответствующие правовые нормы.

Вопреки доводам заявителей жалоб, позиция судов основана на верном применении и толковании норм материального прав

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) отнесены полномочия в области содействия занятости населения, предусмотренные Законом Российской Федерации (пункт 134 части 1 статьи 44 Федерального закона N 414-ФЗ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 7.1-1 Закона N 1032-1 (в редакции, действовавшей до 1 января 2024) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения отнесено принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения.

Регулирование мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей, включая предоставление льгот работникам моложе 18 лет при квотировании рабочих мест для трудоустройства, также отнесено к компетенции органов власти субъектов Российской Федерации и Федеральным законом от 24.07.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (часть 2 статьи 11, часть 3 статьи 16).

В соответствии с положениями статьи 2 Закона N 22-ОЗ квота для приема на работу несовершеннолетних устанавливается в размере 1 процента к среднесписочной численности работников для организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Иркутской области и имеющих среднесписочную численность работников более 100 человек. Квота не устанавливается для работодателей, находящихся в стадии банкротства или ликвидации.

Из абзаца 3 части 1 статьи 2 данного Закона следует, что при исчислении квоты для приема на работу несовершеннолетних в среднесписочную численность работников не включаются работники, условия труда которых отнесены к вредным и (или) опасным условиям труда по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда или результатам специальной оценки условий труда, а также работники, для замещения должности которых законодательством установлен особый порядок.

Между тем, статьей 265 Трудового кодекса Российской Федерации запрещается применение труда лиц в возрасте до восемнадцати лет не только на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, на подземных работах, но и на работах, выполнение которых может причинить вред их здоровью и нравственному развитию (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания).

Поскольку оспариваемая норма предусматривает невключение в среднесписочную численность работников при исчислении квоты для приема на работу несовершеннолетних только работников, условия труда которых отнесены к вредным и (или) опасным условиям труда по результатам аттестации рабочих мест по условиям труда или результатам специальной оценки условий труда, а также работников, для замещения должности которых законодательством установлен особый порядок, и не предусматривает исключения работников, занятых на работах, выполнение которых может причинить вред здоровью и нравственному развитию несовершеннолетних (игорный бизнес, работа в ночных кабаре и клубах, производство, перевозка и торговля спиртными напитками, табачными изделиями, наркотическими и иными токсическими препаратами, материалами эротического содержания), выводы судов о признании недействующим абзаца 3 части 1 статьи 2 Закона N 22-ОЗ в той мере, в какой в указанной норме не предусмотрено, что такие работы, подлежат исключению из среднесписочной численности работников при установлении квоты для приема на работу несовершеннолетних, являются обоснованными.

Вопреки доводам кассаторов при разрешении настоящего дела нижестоящими судами правильно определены юридически значимые обстоятельства.

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела и которые устанавливаются судом при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта установлены частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассаторов о том, что при разрешение настоящего дела суды не учли выводы, указанные в определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23 мая 2023 по делу N16-2634/2023 о наличии у филиала ООО "МЕГАКОМ" иных видов деятельности, не связанных с оборотом табачных изделий и алкогольной продукции, не исследовался вопрос о фактическом выполнении истцом требований Закона N22-ОЗ о квотировании рабочих мест и судебный акт не содержит выводов о возможности/невозможности истцом установить квоту для несовершеннолетних, подлежат отклонению поскольку не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля рассматривалось и подтверждено несоответствие оспариваемой нормы в части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, регулирующим правоотношения в рассматриваемой сфере.

Конкретные споры, связанные с действиями административного истца, не могут разрешаться в порядке абстрактного нормоконтроля.

Доводы заявителя о том, что принятие оспариваемых судебных актов может привести к злоупотреблению со стороны работодателей, нежелающих квотировать рабочие места для несовершеннолетних основаны предположениях и не свидетельствуют о незаконности принятых судебных постановлений.

Проверяя содержание оспариваемых положений Закона N22-ОЗ на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции верно руководствовался нормами трудового законодательства и пришел к правильному выводу о том, что требования административного истца подлежат удовлетворению.

Ссылки на рассмотрение дела без участия заинтересованного лица Министерства труда и занятости Иркутской области не свидетельствуют о наличии оснований для отмены оспариваемых судебных постановлений, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного нормоконтроля права и обязанности данного лица при разрешении административного дела не затрагивает.

Вопреки доводам кассатора, суд первой инстанции обоснованно констатировал, что административный истец вправе обратиться в суд с настоящим административным иском, поскольку ООО "МЕГАКОМ" является субъектом правоотношений, регулируемых Законом N22-ОЗ и который затрагивает права и законные интересы истца.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Такие основания для удовлетворения административного иска по настоящему делу имелись.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции также не находит оснований не согласится с выводами судов в части возложения на Законодательное Собрание Иркутской области обязанности принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим в части, с учетом положений части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Часть 4 статьи 216 Кодекса закрепляет, что в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

По настоящему административному делу предусмотренные федеральным законодателем обстоятельства для возложения судом на органы государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование имелись.

Позиция судов нижестоящих судебных инстанций основана на правильном толковании и применении норм законодательства, регулирующего спорное правоотношение, а кассационные жалобы не содержат доводов, непроверенных при рассмотрении дела и ставящих под сомнение выводы судов нижестоящих судебных инстанций, а несогласие авторов жалоб с этими выводами не является достаточным основанием для пересмотра обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

Доводы кассационных жалоб не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Иркутского областного суда от 25 октября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 марта 2024 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи