Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 июля 2024 г. по делу N 8а-13797/2024[88а-15140/2024]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Конаревой И.А, Виноградовой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Думы Заларинского муниципального образования на решение Заларинского районного суда Иркутской области от 7 ноября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 27 марта 2024 года по делу N 2а-386/2023 по административному исковому заявлению главы Заларинского муниципального образования Давыдова Василия Геннадьевича к председателю Думы Заларинского муниципального образования Орноеву Валерию Степановичу, Думе Заларинского муниципального образования о признании незаконным решения об отчете главы Заларинского муниципального образования, постановления председателя Думы об отчете главы Заларинского муниципального образования.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы Заларинского муниципального образования от 23 марта 2023 года N 243 утвержден отчет главы Заларинского муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации Заларинского муниципального образования и иных подведомственных ему органов местного самоуправления за 2022 год. Работа главы Заларинского муниципального образования за 2022 года признана неудовлетворительной.

Также по результатам созыва N 5 Думы Заларинского муниципального образования Думой принято постановление от 27 марта 2023 года N 15, подписанное председателем Орноевым B.C, об утверждении отчета главы Заларинского муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации Заларинского муниципального образования и иных подведомственных ему органов местного самоуправления за 2022 год; признании работы главы Заларинского муниципального образования Давыдова В.Г. за 2022 года неудовлетворительной с указанием в качестве основания на решение Думы Заларинского муниципального образования от 23 марта 2023 года N 243.

Полагая, что правовые основания для признания работы главы Заларинского муниципального образования неудовлетворительной отсутствовали и ссылаясь на нарушение процедуры принятия Думой Заларинского муниципального образования решения от 23 марта 2023 года N 243, его немотивированность, а также на вынесение председателем Думы постановления от 27 марта 2023 года N 15 с превышением предоставленных полномочий, Давыдов В.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением к председателю Думы Заларинского муниципального образования Орноеву В.С, Думе Заларинского муниципального образования о признании указанных решения и постановления незаконными и подлежащими отмене.

Решением Заларинского районного суда Иркутской области от 7 ноября 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 27 марта 2024 года, заявленные главой Заларинского муниципального образования Давыдовым В.Г. административные исковые требования удовлетворены частично; решение Думы Заларинского муниципального образования от 23 марта 2023 года N 243 "Об отчете главы Заларинского муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации Заларинского муниципального образования и иных подведомственных ему органов местного самоуправления за 2022 год" и постановление председателя Думы Заларинского муниципального образования Орноева В.С. от 27 марта 2023 года N 15 "Об отчете главы Заларинского муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации Заларинского муниципального образования и иных подведомственных ему органов местного самоуправления. Оценка работы главы Заларинского муниципального образования Давыдова В.Г. за 2022 год" признаны не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца. В удовлетворении административных исковых требований о признании незаконным решения об отчете главы Заларинского муниципального образования, заявленных к председателю Думы Заларинского муниципального образования Орноеву В.С, а также административных исковых требований о признании незаконным постановления председателя Думы об отчете главы Заларинского муниципального образования, заявленных к Думе Заларинского муниципального образования, отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 31 мая 2024 года, Думой Заларинского муниципального образования ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении административного иска со ссылкой на нарушение и неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Выражает несогласие с выводами судов о нарушении процедуры принятия Думой оспариваемого решения от 23 марта 2023 года N 243, указывая, что в соответствии с Регламентом Думы прения и заключительное слово являются основными примерными стадиями, в связи с чем при рассмотрении конкретного проекта решения могут отсутствовать. Обращает внимание, что требований о предоставлении возможности участвовать в указанных стадиях не поступало. Полагает, что неопубликование проекта повестки заседания нарушения прав административного истца, участвовавшего в заседании Думы, не повлекло. Считает не основанным на содержании представленных документов выводы судов двух инстанций об отсутствии двух вариантов проекта решения, а также о том, что свою волю депутаты при голосовании за оценку работы главы удовлетворительной не выразили. Указывает на невозможность принуждения депутатов к каким-либо действиям, включая голосование по тому или иному вопросу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие участвующих в деле лиц.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы административного ответчика, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанции не допущены.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Частью 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (часть 11.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Правовой статус главы муниципального образования определен статьей 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, в соответствии с которой глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1).

Частью 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ определены полномочия главы муниципального образования, предусматривающей, что глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (пункты 1 -5).

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (части 5, 5.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Аналогичные положения содержатся в Уставе Заларинского муниципального образования, принятом решением Думы Заларинского муниципального образования городского поселения 16 декабря 2005 года N 2/1.

Как лицо, обладающее особым публично-правовым статусом и добровольно приобретая этот статус, глава муниципального образования принимает на себя не только полномочия по решению вопросов местного значения, но и обязанность отчитываться перед населением и представительным органом муниципального образования о результатах своей деятельности, а также признает возможность наступления ответственности вплоть до удаления в отставку в случае признания его деятельности неудовлетворительной. Оценочный характер выносимого представительным органом решения предполагает при его принятии использование демократических процедур и учет различных факторов и мнений, тем самым оценка деятельности органов местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий представительного органа может быть различной и связана с дискрецией этого органа (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 года N 114-О-О).

Таким образом, судебный контроль за порядком проведения ежегодного отчета главы администрации перед представительным органом муниципального образования связан, прежде всего, с проверкой нормативно закрепленной процедуры его проведения.

Представительным органом поселения согласно статье 26 Устава Заларинского муниципального образования является Дума поселения, которая состоит из 15 депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий депутатов Думы поселения составляет пять лет. Дума поселения может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной настоящим Уставом численности депутатов. Заседание Думы поселения считается правомочным, если на нем присутствует не менее 50% от числа избранных депутатов. Заседание Думы поселения проводится не реже одного раза в месяц. Организация работы Думы определяется Регламентом Думы поселения в соответствии с законодательством и настоящим Уставом.

Статьей 15 Регламента работы Думы Зиминского муниципального образования, утвержденного решением Думы Заларинского муниципального образования от 30 сентября 2011 года N 183 (далее - Регламент Думы), определено, что основной организационной формой деятельности Думы являются сессии, состоящие из одной или несколько заседаний, проводимых по единой повестке дня.

Сессия правомочна, если на ней присутствовало более 50% от установленного Уставом числа депутатов. Для определения правомочности перед каждой сессией аппаратом Думы проводится регистрация депутатов (статья 16 Регламента).

Правом внесения вопросов на рассмотрение Думы обладают главы поселений, депутаты, инициативные группы граждан. Вопрос, вносимый на рассмотрение Думы должен содержать, в том числе проект решения Думы и его электронную версию. Проекты правовых актов в обязательном порядке согласовываются с заведующим по правовым и кадровым вопросам администрации муниципального образования председателем Думы (части 1 и 3 статьи 21 Регламента Думы).

Представление главой поселения ежегодного отчета о социально-экономическом положении Заларинского муниципального образования, о результатах его деятельности и деятельности администрации поселения, в том числе о решении вопросов, поставленных поселковой думой, который может быть совмещен с отчетом об исполнении бюджета или представлен самостоятельно, предусмотрено статьей 42 Регламента Думы, согласно которой по итогам ежегодного отчета главы поселения Дума принимает решение об оценке деятельности главы поселения.

Заслушивание отчетов осуществляется Думой на открытых сессиях Думы в рамках осуществления контрольных полномочий.

В соответствии со статьей 22 Регламента Думы в порядке подготовки сессии Думы председатель Думы проводит работу по формированию повестки сессии в соответствии с перспективным (годовым) планом работы Думы и внесенными предложениями о включении в повестку (исключению из повестки) вопросов. Проект повестки, подписанный председателем Думы, подлежит опубликованию. Проект повестки выносится председателем Думы на сессию для утверждения. В начале каждой сессии обсуждается и утверждается повестка. Повестка утверждается на сессии по представлению председательствующего Думы открытым голосованием большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на сессии.

Согласно части 4 статьи 24 Регламента Думы основными примерными стадиями процедуры рассмотрения проекта решения Думы или иного вопроса на сессии, за исключением обсуждения кандидатуры, являются: 1) доклад; 2) содоклад (содоклады); 3) вопросы к докладчику (содокладчику); 4) прения (обсуждение); 5) справки, сообщения (информация), заключения; 6) внесение предложений, поправок к проектам решений, замечаний, их обоснование; 7) заключительное слово докладчика (содокладчика); 8) голосование по проекту решения или иному вопросу на сессии, за исключением обсуждения кандидатуры.

После доклада и содоклада депутатам предоставляется возможность задать вопросы докладчикам. При необходимости Дума большинством голосов от числа присутствующих депутатов принимает решение о прекращении вопросов и переходе к прениям по докладу или проекту решения (часть 8 статьи 24 Регламента Думы).

Частями 9 и 10 статьи 24 Регламента Думы предусмотрено, что председательствующий предоставляет слово для участия в прениях в порядке поступления заявлений. Для выступления депутата может предоставляться трибуна. В необходимых случаях председательствующий может изменить очередность выступлений с объявлением мотивов такого решения. Передача права на выступление другому лицу не допускается. Депутат может выступать на сессии по одному и тому же вопросу не более двух раз. После обсуждения вопроса, внесенных предложений, поправок к проектам решений, замечаний, заключительное слово предоставляется докладчику (содокладчику).

Порядок голосования за решение по вопросу определен в статье 31 Регламента Думы, согласно частям 1-3 которого решения Думы принимаются депутатами на сессиях открытым голосованием. Открытое голосование может быть поименным. По итогам доклада и обсуждения вопроса председательствующий объявляет, что вопрос поставлен на голосование. После объявления председателем Думы о начале голосования никто не вправе прерывать голосование. При голосовании по каждому вопросу депутат имеет один голос и подает его за принятие решения или против него. В голосовании принимают участие депутаты, присутствующие в зале заседания Думы на момент объявления председательствующим начала голосования. На сессии каждый депутат голосует лично. Переуступка права голоса не допускается. В случае, если депутат имеет финансовую либо иную личную заинтересованность в каком-либо вопросе, который обсуждается на Думе в его присутствии, он должен немедленно сообщить об этом председательствующему, о чем делается запись в протоколе сессии, и воздержаться от участия в голосовании по данному вопросу.

Решением Думы Заларинского муниципального образования от 23 марта 2023 года N 243 "Об отчете главы Заларинского муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации Заларинского муниципального образования и иных подведомственных ему органов местного самоуправления за 2022 год" деятельность главы Заларинского муниципального образования Давыдова В.Г. за 2022 год признана неудовлетворительной.

Из протокола сессии N 4 (очередной) созыва N 5 следует, что на заседании Думы из 15 депутатов присутствовали - 10, включая председателя Орноева В.С. и секретаря Краско Н.П.

Первым вопросом повестки являлся вопрос о ежегодном отчете главы поселения Давыдова В.Г. о социально-экономическом положении Заларинского муниципального образования, о результатах деятельности главы поселения и деятельности администрации поселения за 2022 год, в том числе о решении вопросов, поставленных поселковой Думой.

Докладчик первого вопроса: глава поселения Давыдов В.Г.

Далее повесткой по первому вопросу предусмотрены вопросы и прения, а также оценка деятельности главы.

"За" повестку проголосовали 10 депутатов, "против" - 0, "воздержавшихся - "0".

Согласно протоколу по итогам заслушивания отчета главы, выступлений депутатов и приглашенных лиц принято решение: принять информацию к сведению и утвердить отчет главы муниципального образования.

Председателем Думы Орноевым В.С. поставлено на голосование два вопроса: признать работу главы Заларинского муниципального образования за 2022 года "удовлетворительной", за который проголосовало: "за" - 0; "против" - 0; "воздержавшихся" - 0; признать работу главы Заларинского муниципального образования за 2022 год "неудовлетворительной", за который проголосовало: "за" - 9; "против" - 0; "воздержавшихся" - 1.

По итогам голосования принято решение: признать работу главы муниципального образования за 2022 год "неудовлетворительной".

Решением Думы Заларинского муниципального образования от 23 марта 2023 года N 243 утвержден отчет главы Заларинского муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации Заларинского муниципального образования и иных подведомственных ему органов местного самоуправления за 2022 год. Работа главы Заларинского муниципального образования в 2022 год признана неудовлетворительной.

Постановлением Думы Заларинского муниципального образования от 27 марта 2023 года N 15, подписанным председателем Думы Орноевым В.С, на основании решения Думы от 23 марта 2023 года N 243 утвержден отчет главы Заларинского муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации Заларинского муниципального образования и иных подведомственных ему органов местного самоуправления за 2022 год. Работа главы Заларинского муниципального образования в 2022 году признана неудовлетворительной.

Решение от 23 марта 2023 года N 243 и постановление от 27 марта 2023 года N 15 опубликованы на официальном сайте администрации Заларинского муниципального образования.

Признавая указанные акты незаконными, суд первой инстанции, основываясь на установленных по делу обстоятельствах и представленных доказательствах, исследованных в судебном заседании и оцененных по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, исходил из нарушения процедуры принятия оспариваемого решения Думы Заларинского муниципального образования, указав его немотивированность, явившуюся результатом несоблюдения процедуры голосования, непредоставления депутатам права на выступление в прениях, а также заключительного слова главе муниципального образования, а также на отсутствие двух вариантов проектов решения Думы и их обсуждения в установленном Регламентом Думы порядке. В части оспариваемого постановления председателя Думы суд пришел к выводу, что поскольку оно не отражает каких-либо распорядительных действий по вопросам организации деятельности Думы, то его вынесение в полномочия председателя Думы не входит.

Судебная коллегия, проверяя законность решения суда первой инстанции в апелляционном порядке, с выводами о нарушении процедуры принятия оспариваемого решения Думы Заларинского муниципального образования от 23 марта 2023 года в части отчета главы Заларинского муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации Заларинского муниципального образования и иных подведомственных ему органов местного самоуправления за 2022 год и, соответственно, незаконности данного решения, а также принятого на его основании оспариваемого постановления председателя Думы Заларинского муниципального образования Орноева В.С. от 27 марта 2023 года N 15 "Об отчете главы Заларинского муниципального образования о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации Заларинского муниципального образования и иных подведомственных ему органов местного самоуправления. Оценка работы главы Заларинского муниципального образования Давыдова В.Г. за 2022 год" в связи с несоблюдением процедуры голосования и нарушением установленного Регламентом Думы порядка проведения сессии, неопубликованием проекта повестки согласилась, указав, что ошибочные выводы суда первой инстанции в части немотивированности оспариваемого решения при установленных по делу обстоятельствах к принятию неправильного по существу решения не привели.

Основания и мотивы, по которым суды пришли к поставленным под сомнение в кассационной жалобе выводам, доказательства, принятые судами во внимание, примененные нормы материального и процессуального права подробно приведены в обжалуемых судебных постановлениях, судебная коллегия суда кассационной инстанции не усматривает оснований считать их неправильными.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию заявителя по спору, не подтверждают нарушений судами норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, основаны на несогласии административного ответчика с выводами судов по фактическим обстоятельствам дела и неправильном толковании применительно к ним положений законодательства, ввиду чего не могут служить достаточным основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке.

Довод о том, что вопрос о признании работы главы "удовлетворительной" фактически был поставлен на голосование, однако депутаты за него не проголосовали, содержанию протокола сессии N 4 (очередной) созыва N 5 не соответствует. Согласно отраженным в нем итогам по данному вопросу "воздержались" - 0.

Утверждение подателя кассационной жалобы об обратном направлено на переоценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Довод кассационной жалобы, что согласно Регламенту Думы прения и заключительное слово являются основными примерными стадиями, несостоятелен, поскольку данные стадии, как следует из протокола сессии, повесткой были предусмотрены и за принятие данной повестки присутствующие на заседании депутаты проголосовали единогласно.

Ссылка административного ответчика на то, что неопубликование проекта повестки не свидетельствует о нарушении прав административного истца, который принял участие в заседании Думы и представил для утверждения отчет о своей деятельности, не может быть принята, поскольку вывод судов о нарушении процедуры принятия оспариваемого решения Думы не опровергает.

При этом, в силу пункта 3 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ основанием для удаления главы муниципального образования в отставку является неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц, выводы судов фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам соответствуют, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, в связи с чем у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены либо изменения принятых по делу судебных актов, предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по доводам кассационной жалобы.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Заларинского районного суда Иркутской области от 7 ноября 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 27 марта 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу Думы Заларинского муниципального образования - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи