Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 июня 2024 г. по делу N 66а-896/2024

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Колосовой С.И. и Солдатовой С.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лунёвой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-7/2024 (УИД 92OS0000-01-2023-000134-56) по административному исковому заявлению Белой Марии Семеновны о признании недействующими отдельных положений Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах Андреевского, Качинского, Верхнесадовского, Терновского, Орлиновского внутригородских муниципальных образований, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 2 декабря 2022 г. N 621-ПП, по апелляционной жалобе Белой Марии Семеновны на решение Севастопольского городского суда от 21 февраля 2024 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Гылкэ Д.И, объяснения представителей Правительства Севастополя Зарытовской Е.А, Департамента архитектуры и градостроительства Севастополя, комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя Сучу Я.С, возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Ляпиной О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Правительством Севастополя 2 декабря 2022 г. принято постановление N 621-ПП "Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах Андреевского, Качинского, Верхнесадовского, Терновского, Орлиновского внутригородских муниципальных образований" (далее - Правила землепользования и застройки).

Документ официально опубликован на сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru 6 декабря 2022 г, на интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 9 декабря 2022 г.

Белая М.С. обратилась в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просила: установить факт несоответствия Правил землепользования и застройки в части расположения земельного участка с кадастровым номером N, площадью 8908 кв. м по адресу: "адрес" в соответствии со схемой распределения земель КСП "Память Ленина", в двух территориальных зонах: СХ-2/Т-/31 - "Зона объектов сельскохозяйственного назначения" и Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов"; признать недействующими с момента вступления в законную силу Правила землепользования и застройки в части отнесения принадлежащего административному истцу земельного участка с кадастровым номером N частично к территориальной зоне Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов"; признать принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером N расположенным в территориальной зоне СХ-2/Т/-/31 - "Зона объектов сельскохозяйственного назначения" в соответствии с фактическим использованием земельного участка в соответствии с координатами, установленными вступившим в законную силу решением Балаклавского районного суда города Севастополя от 11 апреля 2023 г.

В обоснование заявленных требований указано, что Белая М.С. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 8908 кв. м, относящегося к категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешительного использования: для ведения товарного сельскохозяйственного производства.

Решением Балаклавского районного суда города Севастополя от 11 апреля 2023 г. установлены границы и площадь вышеуказанного земельного участка в соответствии со схемой распределения земель КСП "Память Ленина".

На основании данного судебного акта кадастровым инженером Загатиной Е.В. проведены кадастровые работы по уточнению местоположения границ и площади земельного участка, в ходе которых подготовлен межевой план. Согласно заключению кадастрового инженера местоположение уточненных границ земельного участка определено исходя из сведений, содержащихся в Государственном акте на право собственности на земельный участок, конфигурация и площадь земельного участка не изменились. При проведении анализа сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности кадастровым инженером установлено, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в двух территориальных зонах: СХ-2/Т-/31 - "Зона объектов сельскохозяйственного назначения" и Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов".

Административный истец считает, что установление в отношении принадлежащего ей на праве собственности земельного участка территориальной зоны "Зона лесов" произведено в нарушение требований части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пунктов 2, 4, 6 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), без соблюдения принципов соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, а также соответствия сложившейся планировке территории и существующему землепользованию. Расположение же земельного участка в границах двух территориальных зон противоречит пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и может повлечь негативные последствия для его целевого использования.

Решением Севастопольского городского суда от 21 февраля 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Белая М.С. просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение, которым заявленные требования удовлетворить, настаивая на доводах административного искового заявления о противоречии оспариваемого нормативного правового акта нормам, имеющим большую юридическую силу, и нарушении ее прав и законных интересов.

Участвующим в деле прокурором, Правительством Севастополя представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также -КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу (части 1 и 3 статьи 3 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 1 статьи 33 ГрК РФ установлено, что подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется ГрК РФ, частью 4.1. статьи 63 которого предусмотрено утверждение правил землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Исходя из названных норм, а также положений статей 24, 31, 35 Устава города Севастополя, принятого Законодательным Собранием города Севастополя 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС, статей 8, 23, 25 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства Севастополя с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Помимо указанного, Правила землепользования и застройки ранее являлись предметом судебной проверки (в частности, административное дело N 3а-46/2023 по административному исковому заявлению Кочержука С.Н.) и в соответствии с положениями части 2 статьи 64 КАС РФ обстоятельства, предусмотренные в пункте 2 части 8 статьи 213 КАС РФ, а именно: соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу, подтверждены вступившим в законную силу судебным актом и не подлежат доказыванию вновь.

По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Проверяя соответствие содержания Правил землепользования и застройки в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для признания их недействующими.

Из содержания статей 1, 30, 31, 32 ГрК РФ следует, что правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия и включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты, предусматривающие нормативные ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки.

В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться по границам земельных участков.

Как следует из материалов административного дела и установлено судом первой инстанции, административный истец Белая М.С. на основании свидетельства о праве на наследство по завещанию от 16 сентября 2008 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 8908 кв. м, расположенного по адресу: г. Севастополь, за границами населенных пунктов Терновского сельского Совета, за N 327/1, в соответствии со схемой распределения земель КСП "Память Ленина", относящегося к категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования: ведение товарного сельскохозяйственного производства.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) регистрация права административного истца на указанный земельный участок произведена 10 декабря 2021 г, границы земельного участка не установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства; сведения, необходимые для заполнения раздела 3 - описание местоположения земельного участка, отсутствуют.

При указанных обстоятельствах, на момент разработки проекта Правил землепользования и застройки и их утверждения постановлением Правительства Севастополя от 2 декабря 2022 г, сведений о пересечении границ земельного участка с границами территориальных зон в ЕГРН не имелось.

Границы и площадь земельного участка с кадастровым номером N установлены решением Балаклавского районного суда города Севастополя от 11 апреля 2023 г. по гражданскому делу N 2-121/2023 по исковому заявлению Белой М.С. к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, в соответствии со схемой распределения земель КСП "Память Ленина", в координатах согласно межевому плану, подготовленному кадастровым инженером Загатиной Е.В.

Выводы административного истца о расположении земельного участка с кадастровым номером N в двух территориальных зонах: СХ-2/Т-/31 - "Зона объектов сельскохозяйственного назначения" и Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов" основаны на заключении кадастрового инженера Загатиной Е.В. от 21 июня 2023 г.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований и отклоняя доводы административного истца об установлении оспариваемого правового регулирования без достаточного обоснования, произвольно и без обеспечения соблюдения прав, а также о его противоречии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из того, что на момент разработки и утверждения Правил землепользования и застройки сведения о границах земельного участка не были внесены в ЕГРН, в связи с чем не могли быть учтены в проекте оспариваемого нормативного правового акта, вместе с тем, при подготовке Правил землепользования и застройки границы территориальных зон Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов", а также СХ-2/Т/-/31 - "Зона объектов сельскохозяйственного назначения" были определены в соответствии с требованиями статей 31, 34 ГрК РФ, на основе данных анализа существующей градостроительной ситуации, сведений ЕГРН, документов, материалов, содержащихся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя.

Судебная коллегия находит данную позицию суда верной.

Материалами административного дела подтверждено, что в настоящее время сведения о границах земельного участка в ЕГРН также не внесены.

В рассматриваемом случае граница между территориальными зонами СХ-2/Т-/31 - "Зона объектов сельскохозяйственного назначения" и Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов" в Правилах землепользования и застройки определена в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ по границе между земельными участками: с кадастровым номером N с видом разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, для данной территории установлена зона СХ-2/Т-/31 - "Зона объектов сельскохозяйственного назначения"; с кадастровым номером N с видом разрешенного использования: "Отдых (рекреация); "Использование лесов", для данной территории установлена зона Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов".

Из решения Балаклавского районного суда города Севастополя от 11 апреля 2023 г. (по делу N 2-121/2023) следует, что согласно заключению судебной землеустроительной экспертизы от 31 января 2023 г. N 5144-С, выполненной ООО "ОФКАДИН", границы земельного участка с кадастровым номером N накладываются на земельный участок с кадастровым номером N (участок лесного фонда) площадью 263 кв. м (контур 1), площадью 243 кв. м (контур 2), площадью 0, 38 кв. м (контур 3), а также на земельный участок с кадастровым номером N (предполагается, что в решении допущена описка в части кадастрового номера земельного участка) площадью 8402 кв. м.

Признавая заявленные исковые требования Белой М.С. обоснованными и подлежащими удовлетворению, Балаклавский районный суд города Севастополя в вышеуказанном решении указал на то, что имеющееся наложение границ земельных участков препятствует истцу установить границы во внесудебном порядке.

Таким образом, в установленных решением Балаклавского районного суда города Севастополя от 11 апреля 2023 г. границах земельный участок с кадастровым номером N имеет наложение на уже существующие в координатах земельные участки с кадастровыми номерами N (участок лесного фонда) и N (участок для сельскохозяйственного производства) по границам которых установлены территориальные зоны СХ-2/Т-/31 - "Зона объектов сельскохозяйственного назначения" и Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов".

В этой связи подлежат отклонению доводы административного истца о необоснованном отнесении территории, в пределах которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, к территориальной зоне Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов", поскольку данная территориальная зона установлена для земельного участка с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "Использование лесов", с границами которого имеется пересечение границ земельного участка административного истца.

При таких данных удовлетворение требований административного истца и признание Правил землепользования и застройки недействующими в оспариваемой части будет являться подтверждением правомерности существующего наложения границ земельного участка административного истца на границы смежного земельного участка, а также повлечет соответствующие правовые последствия в части установленного градостроительного зонирования в отношении земельного участка с кадастровым номером N, что выходит за рамки настоящего публично-правового спора.

По этой же причине подлежат отклонению доводы административного истца о противоречии Правил землепользования и застройки в части отнесения вышеуказанной территории к территориальной зоне Р-6/Т/-/2 - "Зона лесов" генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. N 4114, которым в отношении местоположения земельного участка административного истца установлена зона сельхозназначения: теплиц/пашен, лугов и др. и частично зона неопределенного назначения (красные линии дороги).

Кроме того, с учетом установленных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя особенностей регулирования отношений в сфере градостроительной деятельности, положения которых приведены в обжалуемом решении суда, при вышеуказанном функциональном назначении территории, предусмотренном генеральным планом, отнесение рассматриваемой территории к "Зоне лесов" не имеет определяющего значения для разрешения настоящего дела.

Не может повлечь отмену обжалуемого решения суда утверждение административного истца о нахождении земельного участка в пределах двух территориальных зон, поскольку установленные по настоящему административному делу обстоятельства, указывающие на отсутствие в ЕГРН сведений о границах земельного участка, как на момент разработки проекта Правил землепользования и застройки, так и в настоящее время, исключающее возможность определить его точное местоположение, на имеющееся наложение установленных вступившим в законную силу судебным актом границ земельного участка на уже существующие в координатах смежные участки, по границам которых осуществлено градостроительное зонирование, не могут служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового недействующим.

Принимая во внимание изложенное, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении суда. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Севастопольского городского суда от 21 февраля 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 9 июля 2024 г.

Председательствующий

Судьи