Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 22 мая 2024 г. по делу N 8а-3816/2024[88а-4462/2024]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г. и Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи кассационное представление прокурора Сахалинской области на решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 24 мая 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 5 октября 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора города Южно-Сахалинска в интересах неопределенного круга лиц к администрации города Южно-Сахалинска, муниципальному казенному учреждению "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Южно-Сахалинска" о признании бездействия незаконным, возложение обязанности.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО7, поддержавшей доводы кассационного представления, возражения относительно доводов кассационного представления представителей администрации города Южно-Сахалинска ФИО8 и муниципального казенного учреждения "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Южно-Сахалинска" ФИО9, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор города Южно-Сахалинска обратился в Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области с вышеназванным административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц и просил признать незаконным бездействие администрации города Южно-Сахалинска и муниципального казенного учреждения "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Южно-Сахалинска" (далее - МКУ "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Южно-Сахалинска"), выразившееся в непринятии мер по соблюдению требований законодательства в сфере сохранности защитных сооружений гражданской обороны (далее - ЗС ГО) в части невыполнения мероприятий по содержанию убежищ, расположенных по адресу: переулок Алтайский, дом 9, город Южно-Сахалинск (инвентарный номер 4-65); поселок Весточка, радиостанция N 5, город Южно-Сахалинск (инвентарный номер 35-65), в состоянии, пригодном к использованию по предназначению, в соответствии с требованиями нормативных технических документов; возложить на администрацию города Южно-Сахалинска и МКУ "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Южно-Сахалинска" обязанность в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обеспечить эксплуатацию убежищ, расположенных по вышеуказанным адресам, в соответствии с требованиями Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных Приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N583, а именно: восстановить защитные свойства сооружения; восстановить целостность несущей конструкции, входов, аварийных выходов, защитно-герметических и герметических дверей; восстановить герметизацию сооружения, инженерно-техническое оборудование (систему вентиляции, систему водоснабжения, воздухоснабжение, канализацию) с возможностью перевода его в любое время на эксплуатацию в режиме чрезвычайной ситуации; обеспечить постоянную готовность оборудования систем жизнеобеспечения к переводу их к использованию по предназначению, подготовить к

приему укрываемых, сославшись на ненадлежащее состояние вышеуказанных защитных сооружений гражданской обороны, не позволяющее использовать защитные сооружения по прямому назначению, что создает угрозу защите населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Решением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 24 мая 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 5 октября 2023 года, в удовлетворении административного искового заявления прокурора города Южно-Сахалинска отказано.

17 апреля 2024 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Сахалинской области, поданное через Южно-Сахалинский городской суд Сахалинской области 26 марта 2024 года (сдано в организацию почтовой связи), в котором ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений и направлении административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В обоснование своей позиции прокурор Сахалинской области сослался на нарушение судами первой и апелляционной инстанции норм материального права. Так, по мнению прокурора, судами не учтено, что в Российской Федерации ведется учет ЗС ГО с присвоением инвентарных номеров и выдачей паспортов; объект перестает быть ЗС ГО только после снятия его с учета; вопрос экономической целесообразности восстановления технических характеристик ЗС может быть принят во внимание только в рамках решения вопроса о снятии ЗС ГО с учета в случае утраты расчетных защитных свойств ограждающих и несущих строительных конструкций. Прокурор указал, что спорные объекты из числа ЗС ГО не исключены, такого статуса не утратили.

Определениями суда кассационной инстанции от 18 апреля 2024 года и от 13 мая 2024 года кассационное представление прокурора Сахалинской области передано для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции с использованием системы видеоконференц-связи в Южно-Сахалинском городском суде Сахалинской области.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, выслушав пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО7, устные и письменные возражения представителей администрации города Южно-Сахалинска ФИО8 и МКУ "Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям города Южно-Сахалинска" ФИО9, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу о том, что при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции было допущено неправильное применение норм материального права.

Статья 1 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Федеральный закон от 12 февраля 1998 года N28-ФЗ) определяет гражданскую оборону как систему мероприятий по подготовке к защите, и защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В силу статьи 6 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ Правительство Российской Федерации определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года N 1309 "О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны" (далее - Порядок N 1309) к объектам гражданской обороны отнесены убежища, противорадиационные укрытия, специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и транспорта, а также иные объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне.

Согласно ГОСТ Р 22.0.02-2016 "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения", утвержденному приказом Росстандарта от 12 сентября 2016 года N 1111-ст; СП 88.13330.2022 "СНиП П-11-77* Защитные сооружения гражданской обороны", утвержденным приказом Минстроя России от 21 декабря 2022 года N 1101/пр, под защитным сооружением понимается инженерное сооружение, предназначенное для укрытия людей, техники и имущества от опасностей, возникающих в военное время и при чрезвычайных ситуациях в мирное время. ЗС ГО, в зависимости от назначения, должны обеспечивать защиту укрываемых от поражающих факторов ядерных средств поражения, действия обычных средств поражения и их можно использовать в мирное время для хозяйственных нужд и обслуживания населения.

Приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583 утверждены Правила эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны (далее - Правила N 583), рассчитанные на все случаи: режим повседневной деятельности, военное время, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

В силу пунктов 1.2, 2.2 Правил N 583 статус ЗС ГО определяется наличием паспорта убежища, в котором указываются его основные технические характеристики и перечень оборудования систем жизнеобеспечения, заверенного организацией, эксплуатирующей сооружение, органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям с копиями поэтажных планов и экспликацией помещений, согласованные и заверенных органами технической инвентаризации, организацией - балансодержателем ЗС ГО и органом управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

Согласно пунктам 1.3, 1.7 и 1.8 Правил N 583 организации, на учете которых находятся защитные сооружения, обязаны обеспечивать их своевременное техническое обслуживание и ремонт; содержать их в состоянии, пригодном к использованию по предназначению, в соответствии с требованиями нормативных технических документов. В организациях, эксплуатирующих ЗС ГО, назначаются ответственные должностные лица, в обязанности которых входит организация их правильного учета, содержания помещений, обеспечение сохранности защитных устройств и внутреннего инженерно-технического оборудования.

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу пункта 2 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 28 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию объектов гражданской обороны.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ, пункта 9 Порядка N 1309, органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований создают, реконструируют и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в ходе проведенной прокуратурой города Южно-Сахалинска проверки соблюдения законодательства в сфере сохранности ЗС ГО, расположенных на территории города Южно-Сахалинска, в муниципальной собственности выявлены ЗС ГО, а именно: убежище, инвентарный номер 4-65, 1972 года ввода в эксплуатацию, вместимостью 100 человек, площадью 108, 3 кв.м, класс убежища III, расположенное по адресу: переулок Алтайский, дом 9, город Южно-Сахалинск; убежище, инвентарный номер 35-65, 1978 года ввода в эксплуатацию, площадью 40, 4 кв.м, расположенное по адресу: поселок Весточка, радиостанция N 5, город Южно-Сахалинск, защитные свойства которых не соответствуют нормативным, а именно: защитные свойства в целом и отдельных его элементов нарушены; инженерно-техническое оборудование в убежище с инвентарным номером 4-65 демонтировано, а в убежище с инвентарным номером 35-65 неработоспособно; не обеспечена герметизация и гидроизоляция этих сооружений; к приему укрываемых убежища не готовы. Нарушения в сфере гражданской обороны не позволяют использовать защитные сооружения по прямому назначению и создают угрозу защите населения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Принимая оспариваемые судебные акты об отказе в удовлетворении административного иска прокурора, суды первой и апелляционной инстанции сослались на положения Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2023 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне", Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года N 1309, Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны, утвержденных приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583.

При этом, суд первой инстанции исходил из отсутствия у административных ответчиков обязанности по обеспечению надлежащего состояния спорных ЗС ГО, в связи с нахождением их в силу закона в федеральной собственности.

Суд апелляционной инстанции исходил из того, что спорные объекты ЗС ГО зарегистрированы на праве собственности за муниципальным образованием и права на них в судебном порядке никем не оспорены, из числа защитных сооружений они не исключены и такого статуса не утратили, что они не отвечают нормативным требованиям, предъявляемым к защитным сооружениям, строительные несущие и ограждающие конструкции находятся в ветхом аварийном состоянии, однако их восстановление нецелесообразно ввиду большого объема и высокой сложности работ, а также расположения ввиду отдаленности расположения организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне. Суд апелляционной инстанции указал, что прокурор не обосновал необходимость выполнения именно заявленных им мероприятий для восстановления работоспособности спорных объектов гражданской обороны.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с принятым судебным актом суда апелляционной инстанции, поскольку судом не учтено следующее.

В соответствии с частями 8 и 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 данной статьи, в полном объеме, в том числе нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в защиту интересов которых он обратился в суд, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел являются задачами административного судопроизводства (пункт 3 статьи 3 КАС РФ).

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 КАС РФ).

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает обязанность суда определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, при этом по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершённых органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделёнными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 КАС РФ).

Частью 2 статьи 62, частью 11 статьи 226 КАС РФ установлено, что обязанность доказывания соответствия содержания оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, возлагается на орган, организацию, лицо, наделённое государственным или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным. Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Несмотря на приведенные выше процессуальные требования, суд апелляционной инстанции меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу не принял, подлежащим применению нормам действующего законодательства трактовку дал неверно.

Так, в соответствии с пунктом 2.1 Правил N 583 учет ЗС ГО ведется в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации и органах местного самоуправления, а также в организациях, имеющих на балансе ЗС ГО, в журнале учета ЗС ГО.

Согласно пунктам 2.3, 2.4 Правил N 583 сведения о наличии ЗС ГО представляются в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, где им присваивается инвентарный номер.

Пункт 2.5 Правил N 583 предусматривает исчерпывающий перечень оснований для снятия ЗС ГО с учета, а пункты 2.6 - 2.13 Правил N 583 регламентируют процедуру снятия объекта с учета в качестве ЗС ГО, делегирующую полномочия по принятию решения специально создаваемой комиссии.

Так, в соответствии с пунктом 2.5 Правил N 583, ЗС ГО снимаются с учета, в том числе при утрате расчетных защитных свойств ограждающих и несущих строительных конструкций, если восстановление их технически невозможно или экономически нецелесообразно.

При этом в планах технического переоснащения и реконструкции организаций предусматривается восполнение снимаемого с учета фонда ЗС ГО, а территориальные органы Росимущества обеспечивают внесение соответствующих изменений в реестр федерального имущества, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в реестры собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (пункт 2.14 Правил N 583).

Согласно сведениям ЕГРН ЗС ГО: убежище, расположенное по адресу: переулок Алтайский, дом 9, город Южно-Сахалинск, и убежище, расположенное по адресу: поселок Весточка, радиостанция N 5, город Южно-Сахалинск, зарегистрированы на праве собственности за муниципальным образованием городской округ "Город Южно-Сахалинск". В реестре муниципального имущества городского округа "Город Южно-Сахалинск" содержатся сведения об объектах - защитных сооружениях: склад инвентаря с кадастровым номером 65:01:0603002:1168, склад специальный с кадастровым номером 65:01:1201001:191.

Следовательно, спорные объекты из числа защитных сооружений не исключены, статус объектов гражданской обороны не утратили.

В связи с чем, вывод суда апелляционной инстанции о необоснованности требований прокурора, поскольку восстановление спорных ЗС ГО нецелесообразно ввиду большого объема и высокой сложности работ, а также расположения ввиду отдаленности расположения организаций, отнесенных к категориям по гражданской обороне, является преждевременным, поскольку судом не учтено, что вопрос нецелесообразности восстановления ЗС ГО, имеет значение при решении вопроса о снятии ЗС ГО с учета.

Между тем, в материалы дела не представлено относимых, допустимых и достоверных доказательств, подтверждающих факт принятия решения о снятие спорных ЗС ГО с учета на основании соответствующего акта, согласованного и утвержденного в установленном порядке.

Неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права повлекло к принятию судом незаконного решения.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции полагает, что допущенные судом апелляционной инстанции нарушения норм материального права являются существенными и не могут быть восполнены судом кассационной инстанции (часть 3 статьи 329 КАС РФ).

Поскольку судом апелляционной инстанции допущены нарушения норм материального права, повлиявшие на исход рассмотрения дела, состоявшийся по настоящему делу судебный акт суда апелляционной инстанции подлежит отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, для принятия решения в соответствии с требованиями соответствующего действующего законодательства.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции надлежит учесть изложенное, устранить допущенные нарушения и разрешить возникший спор с соблюдением норм материального и процессуального права и принять законное и обоснованное решение.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 328-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Сахалинского областного суда от 5 октября 2023 года отменить.

Административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Сахалинский областной суд в ином составе судей.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи