Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 19 июня 2024 г. по делу N 8а-10626/2024[88а-13087/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Чуфистова И.В, Морозковой Е.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 12 марта 2024 года, принятое по административному делу N 2а-851/2023 по административному иску прокурора г. Новодвинска о признании недействующим постановления администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 5 марта 2022 года N 136-па "Об утверждении карт-схем границ прилегающих территорий для отдельных объектов недвижимости, расположенных на территории муниципального образования "Город Новодвинск".

Заслушав доклад судьи Чуфистова И.В, возражения прокурора отдела управления Главного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфёновой Е.Г, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 5 марта 2022 года N 136-па утверждены карты-схемы прилегающих территорий для земельных участков с кадастровыми номерами N, N и N, на которых обозначены границы земельных участков и границы прилегающих территорий для расположенных в городе Новодвинске многоквартирных домов N 4 и N 6 по улице Добровольского, а также торгового объекта, находящегося по адресу: улица Добровольского, дом N 2/20.

Текст постановления опубликован 9 марта 2022 года на официальном сайте администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Прокурор города Новодвинска обратился в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц в суд с административным иском о признании недействующим постановления от 5 марта 2022 года N 136-па "Об утверждении карт-схем границ прилегающих территорий для отдельных объектов недвижимости, расположенных на территории муниципального образования "Город Новодвинск".

В обоснование иска прокурор указал, что оспариваемым постановлением на основании части 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены границы прилегающих территорий для расположенных в городе Новодвинске многоквартирных домов N 4 и N 6 по улице Добровольского и торгового объекта, находящегося по адресу: улица Добровольского, дом N 2/20, однако при принятии данного нормативного правового акта уполномоченным органом местного самоуправления не учтен установленный статьей 7.5.5 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259- внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного само-управления" запрет включать в границы прилегающих территорий элементы улично-дорожной сети.

По мнению прокурора, включение в границы прилегающей территории для многоквартирных домов и объекта торговли такого элемента улично-дорожной сети как внутридворовые проезды, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и фактически возлагает на собственников данных зданий, помещений многоквартирных жилых домов бремя содержания и ремонта дорог общего пользования.

Решением Новодвинского городского суда Архангельской области от 20 октября 2023 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 12 марта 2024 года решение Новодвинского городского суда Архангельской области от 20 октября 2023 года отменено; по делу принято новое решение, которым административный иск прокурора города Новодвинск удовлетворён - признаны противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты его принятия постановление администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 5 марта 2022 года N 136-па "Об утверждении карт-схем границ прилегающих территорий для отдельных объектов недвижимости, расположенных на территории муниципального образования "Город Новодвинск".

В кассационной жалобе, поданной на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 12 марта 2024 года, поступившей в суд первой инстанции 15 апреля 2024 года, в Третий кассационный суд общей юрисдикции 24 апреля 2024 года, представитель администрации ГО Архангельской области "Город Новодвинск" ставит вопрос об отмене постановленного по делу судебного акта, указывая на несоответствие вывода суда апелляционной инстанции установленным по делу обстоятельствам, а также на неправильное применение судом норм материального права.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены следующие обстоятельства.

Постановлением администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 5 марта 2022 года N 136-па "Об утверждении карт-схем границ прилегающих территорий для отдельных объектов недвижимости, расположенных на территории муниципального образования "Город Новодвинск" утверждены карты-схемы границ прилегающих территорий для земельных участков с кадастровыми номерами N, на котором находится нежилое здание N 2/20, где размещен магазин "Магнит"; N, на котором находится многоквартирный жилой дом N 4 по улице Добровольского; N, на котором расположен многоквартирный жилой дом N 6 по улице Добровольского.

На указанных картах-схемах обозначены границы земельных участков с названными выше кадастровыми номерами и границы прилегающих территорий для многоквартирных домов (3 метра) и для стационарного торгового объекта (25 метров).

Отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" соответствует федеральному законодательству, права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц не нарушает.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции не согласился, указав, что утвержденные постановлением администрации городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" от 5 марта 2022 года N 136-па границы прилегающих территорий для сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков, на которых расположены многоквартирные жилые дома и торговый объект, включены дворовые проезды, которые являются элементами улично-дорожной сети.

Так, постановлением администрации муниципального образования "Город Новодвинск" от 18 января 2017 года N 19-па утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования "Город Новодвинск"; в данный Перечень под номером 39 (л.д. 10, том 2) включен проезд 7 (кадастровый N) протяженностью 967 метров, проходящий между домами N 4 и N 6 по улице Добровольского города Новодвинска (идентификационный номер объекта N), который берет начало от улицы Добровольского и, проходя между многоквартирными жилыми домами N 4 и N 6, соединяет эту улицу с улицей Пионерской (л.д. 12, 18, 30, том 2).

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 15 февраля 2024 года данный объект (проезд) находится в собственности городского округа Архангельской области "Город Новодвинск", передано в оперативное управление муниципальному бюджетному учреждению "Флора Дизайн" (л.д. 14-23, том 2).

Вместе с тем, в соответствии с приложением N 2 к оспариваемому постановлению часть данного проезда, начиная от улицы Добровольского до идущего параллельно названной улице дорожного полотна вдоль многоквартирных домов N 6, N 4 и здания N 2/20, включена в границы прилегающей территории многоквартирного жилого дома N 4 по улице Добровольского.

Суд апелляционной инстанции установил, что вдоль домов N 6, N 4, N 2/20 по улице Добровольского города Новодвинска расположены предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов внутриквартальные проезды, обеспечивающие как доступ к этим жилым зданиям, расположенным на внутриквартальной территории, так и возможность сквозного движения транспортных средств и пешеходов от улицы Добровольского в районе дома N 6 до улицы Пионерской, что, по мнению суда апелляционной инстанции, отвечает характеристикам объекта улично-дорожной сети, как они определены приведенными выше нормами Свода правил 42.13330.2016.

Согласно выводам апелляционной инстанции, дворовые проезды вдоль всех указанных в иске прокурора зданий не входят в состав общего имущества многоквартирных домов, расположены за пределами соответствующих поставленных на кадастровый учет земельных участков, что следует, в том числе и из утвержденных карт-схем, и предназначены для движения транспортных средств неограниченного круга лиц и пешеходов, обеспечивают доступ в здания и выезд транспорта на общегородские магистрали, поэтому, исходя из того, что законом прямо запрещено наложение прилегающих территорий зданий, строений, сооружений, земельных участков с землями, занятыми проезжей частью автомобильных дорог, элементами улично-дорожной сети (улиц, проспектов, магистралей, площадей, бульваров, трактов, набережных, шоссе, переулков, проездов, тупиков и иных элементов улично-дорожной сети) оспариваемое постановление подлежит признанию недействующим с даты его принятия администрацией городского округа.

При этом суд апелляционной инстанции полагал, что в целях разрешения вопроса о том, относятся ли конкретные внутриквартальные и внутридворовые проезды, включение которых в границы прилегающих территорий прямо запрещено действующим законодательством, к элементам улично-дорожной сети, необходимо руководствоваться требованиями соответствующих положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Сводом правил СП 396.1325800.2018 "Улицы и дороги населенных пунктов. Правила градостроительного проектирования" утверждённых Приказом Минстроя России от 1 августа 2018 года N 474/пр, а также Сводом правил 42.13330.2016. "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", утвержденного приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр, но не положениями пункта 6.7.3 Генерального плана городского округа Архангельской области "Город Новодвинск", утвержденного постановлением министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 24 мая 2023 года N 18-п, норма которого носит общий характер и не учитывает конкретные обстоятельства (характер использования, назначение и пр.).

С приведёнными выше выводами суда апелляционной инстанции согласиться нельзя.

Первый и второй абзацы пункта 5 статьи 7.5.5 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" предусматривают, что при закреплении границ прилегающих территорий в них могут быть включены земли, занятые тротуарами, газонами, водными объектами, пляжами, городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, другие земли общего пользования, за исключением земель, занятых проезжей частью автомобильных дорог, элементов улично-дорожной сети (улиц, проспектов, магистралей, площадей, бульваров, трактов, набережных, шоссе, переулков, проездов, тупиков и иных элементов улично-дорожной сети).

Если при закреплении границ прилегающих территорий происходит наложение прилегающих территорий зданий, строений, сооружений, земельных участков с землями, занятыми проезжей частью автомобильных дорог, элементами улично-дорожной сети (улиц, проспектов, магистралей, площадей, бульваров, трактов, набережных, шоссе, переулков, проездов, тупиков и иных элементов улично-дорожной сети), границы прилегающих территорий закрепляются по границе соответствующих проезжих частей автомобильных дорог, элементов улично-дорожной сети.

Аналогичный порядок закрепления границ прилегающих территорий определен статьей 38.7 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Новодвинск", утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования "Город Новодвинск" от 21 февраля 2008 года N 143.

Действующее законодательство, действительно, запрещает включать в границы прилегающей территории земли, занятые проезжей частью автомобильных дорог, элементов улично-дорожной сети (улиц, проспектов, магистралей, площадей, бульваров, трактов, набережных, шоссе, переулков, проездов, тупиков и иных элементов улично-дорожной сети).

Приказом Минстроя России от 1 августа 2018 года N 474/пр утвержден Свод правил СП 396.1325800.2018 "Улицы и дороги населенных пунктов. Правила градостроительного проектирования" (далее по тексту - также СП 396.1325800.2018), в соответствии с пунктами 5.1.1 и 5.1.2 которого проектирование сети улиц и дорог населенного пункта осуществляется, в том числе, при подготовке генерального плана поселения, городского округа, городского населенного пункта и города федерального значения. В составе материалов обоснования генерального плана рекомендуется, в числе прочего, определять основные направления развития улично-дорожной сети в зонах жилой застройки, общественно-деловых и производственных зонах.

Согласно пунктам 5.1.3, 5.1.4 СП 396.1325800.2018 проектирование улично-дорожной сети населенного пункта в составе генерального плана должно осуществляться в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и данного Свода правил. При этом должен быть сформирован транспортно-планировочный каркас населенного пункта, установлены классификационные категории улиц и дорог (в соответствии с СП 42.13330.2016), определены их основные параметры, а также определены основные направления развития улично-дорожной сети в зонах жилой застройки, общественно-деловых и производственных зонах.

Пункт 3.37 Свода правил 42.13330.2016. "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" (актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", утвержденного приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1034/пр (далее по тексту - также Свод правил 42.13330.2016), определяет улично-дорожную сеть как систему объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенных для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения транспорта и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

В соответствии с пунктом 11.4 Свода правил 42.13330.2016 улично-дорожную сеть населенных пунктов следует проектировать в виде непрерывной системы с учетом функционального назначения улиц и дорог, интенсивности транспортного, велосипедного и пешеходного движения, архитектурно-планировочной организации территории и характера застройки. В составе улично-дорожной сети следует выделять улицы и дороги магистрального и местного значения, а также главные улицы. Категории улиц и дорог крупнейших, крупных и больших городских населенных пунктов следует назначать в соответствии с классификацией, приведенной в таблице 11.1, для средних и малых городских населенных пунктов и сельских населенных пунктов - и больших - по таблице 11.1а.

В соответствии с Таблицей 11.1 и 11.1а Свода правил 42.13330.2016 в составе улично-дорожной сети населенных пунктов выделяются улицы и дороги местного значения, включая:

- улицы в зонах жилой застройки, то есть транспортные и пешеходные связи на территории жилых районов (микрорайонов), выходы на магистральные улицы районного значения, улицы и дороги регулируемого движения. Обеспечивают непосредственный доступ к зданиям и земельным участкам;

- пешеходные улицы и площади, то есть благоустроенные пространства в составе улично-дорожной сети, предназначенные для движения и отдыха пешеходов с обеспечением полной безопасности и высокого комфорта пребывания.

Согласно таблице 11.3 Свода правил 42.13330.2016 местные дороги и проезды обеспечивают связи жилых и производственных территорий (дороги), а также непосредственный подъезд к участкам жилой, производственной и общественной застройки (проезды).

Ошибочным представляется вывод суда апелляционной инстанции, проанализировавшего приведённые выше положения Свода правил и установившего, что проезд вдоль дворового фасада многоквартирных домов N 4 и N 6 по улице Добровольского, а также торгового объекта, находящегося по адресу: улица Добровольского, дом N 2/20 (дворовый проезд), относится к элементам улично-дорожной сети - дорогой (внутриквартальным проездом), расположенной в пределах отдельного квартала и предназначенной для предоставления непосредственного проезда к внутриквартальным участкам застройки, а также для связи с местными и основными улицами (дорогами) города Новодвинска.

Приходя к такому выводу, суд апелляционной инстанции, по сути, исходил из фактического использования проезда в качестве дороги (характер использования, назначение).

Между тем, сама по себе возможность проезда автомобильного транспорта вдоль дворового фасада многоквартирных домов N 4 и N 6 по улице Добровольского (от улицы Добровольского до улицы Пионерской), не является безусловным основанием для отнесения такого дворового проезда к улично-дорожной сети.

Рассматривая дело об оспаривании нормативного правового акта, суд должен был проверять его на соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу и устанавливать наличие или отсутствие улично-дорожной сети на земельных участках с кадастровыми номерами N, N и N исходя из требований нормативных правовых актов.

Красными линиями признаются линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно части 2 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, границы территориальных зон могут устанавливаться по линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений; красным линиям; границам земельных участков.

Таким образом, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Положением части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 1 части 2 статьи 33, пункта 2 части 1 статьи 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности Генерального плана перед иными документами территориального планирования как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15 ноября 2017 года)

Правила статьи 19 Градостроительного кодекса Российской Федерации к документам территориального планирования муниципальных образований относят, в том числе, генеральные планы городских округов.

Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Частью 11 этой же статьи определено, что генеральные планы поселений, генеральные планы муниципальных округов, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Судом первой инстанции в постановленном по делу решении правильно указано на то, что поскольку для местности, в пределах которой определены границы прилегающих территорий в соответствии с обжалуемым постановлением, отсутствует документация по планировке территории, разработанная и утверждённая в соответствии с пунктом 4 части 4 статьи 42 Градостроительного кодекса РФ и Постановлением Правительства РФ от 12.05.2017 N 564, постольку оснований для выделения части земельных участков, примыкающей к домам NN 4, 6 по ул. Добровольского в качестве элементов улично-дорожной сети (проездов) только по фактическому их использованию не имеется, а сам оспариваемый нормативный акт согласуется с постановлением Министерства строительства и архитектуры Архангельской области от 24.05.2023 N 18-пп, которым при согласовании с прокуратурой Архангельской области, утверждён генеральный план городского округа Архангельской области "Город Новодвинск", материалы обоснования которого, в том числе в виде карт-схем, размещены в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, на официальном сайте Правительства Архангельской области и на официальном сайте городского округа Архангельской области "Город Новодвинск" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии с разделом 6.7.3 Генерального плана (стр.52) "Развитие улично-дорожной сети" в целях развития транспортной инфраструктуры на территории городского округа предлагается реконструкция существующих и строительство новых участков улично-дорожной сети.

Классификация улично-дорожной сети в документах территориального планирования принимается согласно пунктов 65.1, 66.1 Приказа Минэкономразвития России от 09.01.2018 N 10 "Об утверждении требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения", применение которых в силу части 13 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ является обязательным при подготовке и внесении изменений в генеральные планы муниципальных образований, в том числе предметом проверки Министерством экономического развития Российской Федерации при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований. При этом границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями, внутриквартальные и внутридворовые проезды, в том числе располагаемые на прилегающих территориях, не относятся к объектам улично-дорожной сети, что нашло отражение в карте транспортной инфраструктуры, входящей в вышеуказанный генеральный план.

С учетом Генерального плана городского округа Архангельской области "Город Новодвинск", акта технической оценки территории, прилегающей к многоквартирным домам, и в соответствии с Федеральным законом от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федеральным законом от 29.12.2017 N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Свода Правил территории городских и сельских поселений (СП 476.1325800.2020) территория дворовых проездов не относится к объектам улично-дорожной сети.

Принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, решение суда первой инстанции подлежит оставлению в силе, а апелляционное определение - отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда от 12 марта 2024 года отменить, оставив в силе решение Новодвинского городского суда Архангельской области от 20 октября 2023 года.

Решение Новодвинского городского суда Архангельской области от 20 октября 2023 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 3 июля 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: