Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 июля 2024 г. по делу N 8а-12484/2024[88а-13902/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Бельмас Н.А, Стаховой Т.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-180/2023 по кассационной жалобе административных истцов Главы Новоржевского района Пугачевой "данные изъяты" и депутата Собрания депутатов Новоржевского района Бархатова "данные изъяты" на решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 09 августа 2023 года и апелляционное определение Псковского областного суда от 16 ноября 2023 года, которыми отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующим с момента принятия решения Собрания депутатов Новоржевского района от 21 февраля 2023 года N 8 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район" в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа".

Заслушав доклад судьи Стаховой Т.М, объяснения представителя административных истцов - Исакова "данные изъяты", который настаивал на удовлетворении кассационной жалобы, представителя административного ответчика Собрания депутатов Новоржевского района - Веремеенко Н.В, которая возражала против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Глава Новоржевского района Псковской области Пугачева С.О. и депутат Собрания Депутатов Новоржевского района Бархатов Н.А. обратились в суд с административным исковым заявлением к Собранию депутатов Новоржевского района Псковской области, в котором просили признать недействующим с даты принятия решение Собрания депутатов Новоржевского района от 21 февраля 2023 года N 8 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район" в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа" (далее - решение Собрания депутатов N 8 от 21 февраля 2023 года).

В обоснование требований истцы указали, что с 2019 года Пугачева С.О. исполняет обязанности Главы муниципального образования "Новоржевский район", Бархатов Н.А. 21 сентября 2022 года избран депутатом Собрания депутатов Новоржевского района седьмого созыва.

Решение Собрания депутатов N 8 от 21 февраля 2023 года является основанием для принятия Закона Псковской области о преобразовании муниципального образования "Новоржевский район", что повлечет прекращение полномочий административных истцов.

Полагают, что оспариваемым решением нарушено право правотворческой инициативы административных истцов, предусмотренное частью 1 статьи 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее-ФЗ N 131-ФЗ), поскольку административным истцом - Главой района Пугачевой С.О. в Собрание депутатов района внесен проект решения по вопросу преобразования муниципальных образований, предусматривающий проведение местного референдума, который не рассмотрен, поскольку принято оспариваемое решение Собрания депутатов N 8 от 21 февраля 2023 года.

Нарушена процедура принятия оспариваемого решения, установленная пунктом 13 статьи 35 ФЗ N 131-ФЗ и статьей 22 Регламента Собрания депутатов Новоржевского района (далее-Регламент), утвержденного решением Собрания депутатов от 28 декабря 2017 года N 3, согласно которым оспариваемое решение, являясь нормативным правовым актом, подлежало рассмотрению в первом чтении с одновременным обсуждением альтернативного проекта, внесенного административными истцами. Однако внесенный административными истцами проект решения по вопросу преобразования муниципальных образований, предусматривающий проведение местного референдума, на соответствующей сессии не рассмотрен, голосование по нему не проводилось.

Вопреки пункту 13 статьи 35 ФЗ N 131-ФЗ оспариваемое решение, являясь нормативным правовым актом, не направлено главе района для подписания и обнародования.

Тем не менее, оспариваемое решение опубликовано и на его основе принят Закон Псковской области от 02 марта 2023 года N 2350-03 "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район".

Таким образом, оспариваемое решение принято без учета мнения населения, не опубликовано (обнародовано) в установленном порядке, вынесено без соответствующей инициативы, без проведения референдума, с нарушением порядка проведения публичных слушаний, без соблюдения требований к транспортной доступности вновь образованного муниципального округа.

Обжалуемыми решениями нарушаются права административных истцов в связи с тем, что они не смогут избирать органы местного самоуправления муниципальных образований, досрочно прекратятся их полномочия (главы района, депутата районного собрания депутатов), не гарантировано их право, как жителей Новоржевского района, осуществлять деятельность в органах местного самоуправления вновь создаваемого муниципального округа.

Решением Пушкиногорского районного суда Псковской области от 09 августа 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением Псковского областного суда от 16 ноября 2023 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе административные истцы просят отменить состоявшиеся судебные акты, как принятые при неправильном применении норм материального права, не передавая дела на новое рассмотрение принять новое решение, удовлетворив административный иск в полном объеме.

Выслушав представителя административного истца и представителя административного ответчика, исследовав материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Таких нарушений судами не допущено.

Довод кассационной жалобы о том, что решение Собрания депутатов N 8 от 21 февраля 2023 года содержит нормативные положения, в связи с чем требование о признании его недействующим подлежит рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее-КАС РФ), а судом первой инстанции при принятии решения не приняты во внимание разъяснения признаков, характеризующих нормативный правовой акт, содержащиеся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, является несостоятельным.

Изначально административный иск Главы Новоржевского района Псковской области Пугачевой С.О. и депутата Собрания депутатов Новоржевского района Бархатова Н.А. к Собранию депутатов Новоржевского района о признании полностью недействующим решения Собрания депутатов N 8 от 21 февраля 2023 года поступил в Псковский областной суд и принят к производству Псковского областного суда.

Установив впоследствии, что оспариваемое решение Собрания депутатов не обладает свойствами нормативного правового акта, определением Псковского областного суда от 29 мая 2023 года административное дело передано по подсудности в Пушкиногорский районный суд Псковской области для рассмотрения в порядке, определенном нормами главы 22 КАС РФ.

Определение Псковского областного суда от 29 мая 2023 года участниками судебного разбирательства не обжаловано и вступило в законную силу.

В соответствии с частью 4 статьи 27 КАС РФ споры о подсудности между судами в Российской Федерации не допускаются.

С учетом изложенного, рассмотрение настоящего административного дела районным судом не является нарушением процессуального законодательства.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов обладают полномочиями преобразования муниципального образования (часть 1 статьи 17 ФЗ N 131-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 13 ФЗ N 131-ФЗ к преобразованию муниципальных образований относится, в том числе объединение муниципальных образований.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2 статьи 13 Ф3N 131-ФЗ).

В силу части 3 статьи 13 ФЗ N 131-ФЗ объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования (часть 3.1-1. ФЗ N 131-ФЗ).

Исходя из данных правовых норм, объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района.

Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания (часть 1 статьи 28 ФЗ N 131-ФЗ).

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта (часть 2 статьи 28 ФЗ N 131-ФЗ).

Согласно пункту 4 части 3 статьи 28 ФЗ N 131-ФЗ на публичные слушания выносятся вопросы о преобразовании муниципального образования, за исключением случаев, если в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан.

Учитывая приведенные правовые нормы, вопросы о преобразовании муниципального образования подлежат обсуждению на публичных слушаниях; объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района.

Согласно Уставу муниципального образования "Новоржевский район", принятого решением Собрания депутатов данного образования 24 июля 1996 года (в редакции от 21 марта 2023 года), муниципальное образование "Новоржевский район" имеет статус муниципального района, в состав которого входят территории 4-х муниципальных образований: городского поселения "Новоржев", сельского поселения "Выборская волость", сельского поселения "Вехнянская волость", сельского поселения "Новоржевская волость".

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 22 Устава принятие решений, связанных с преобразованием муниципального района относится к полномочиям Собрания депутатов Новоржевского района.

Согласно статьи 32 Устава Собрание депутатов Новоржевского района принимает правовые акты в форме решений; решения принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов и подписываются председателем Собрания депутатов района; вступают в силу с момента их подписания председателем Собрания депутатов района, если иное не установлено действующим законодательством.

При рассмотрении дела судом установлено, что Глава сельского поселения "Новоржевская волость" Евдокимова Т.Н, являясь высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляющим администрацию поселения и исполняющим полномочия председателя Собрания депутатов поселения, 23 января 2023 года вынесла постановление N 1 "О выдвижении инициативы о преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район" (далее - инициатива о преобразовании).

По данной инициативе предлагается объединить городское поселение "Новоржев" с сельскими поселениями "Выборская волость", "Вехнянская волость", "Новоржевская волость" и муниципальным образованием "Новоржевский район", образовать муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" в границах муниципального образования "Новоржевский район".

Постановление "О выдвижении инициативы о преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район" от 23 января 2023 года N 1 размешено на сайте Новоржевской волости: http://barutasp.ru/, а также на информационных стендах в общественных местах на стендах в Администрации поселения " Новоржевская волость" и библиотеках.

Инициатива о преобразовании муниципальных образований направлена в представительные органы всех муниципальных образований Новоржевского района для ее рассмотрения.

Решением Собрания депутатов СП "Вехнянская волость" от 27 января 2023 года N 1 "О назначении публичных слушаний по вопросу "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа" назначены публичные слушания по указанному вопросу.

Решение о назначении публичных слушаний размещено на сайте волости 27 января 2023 года и обнародовано путем размещения в здании Администрации сельского поселения, библиотеке и магазинах.

Одновременно с решением о назначении публичных слушаний размещены инициатива о преобразовании и проект решения Собрания депутатов СП "Вехнянская волость" о даче согласия на преобразование.

05 февраля 2023 года проведены публичные слушания, на которых присутствовало 27 человек, включая административных истцов, которые участвовавали в обсуждении.

По результатам публичных слушаний участники рекомендовали Собранию депутатов СП "Вехнянская волость" учесть все предложения, высказанные на публичных слушаниях. Протокол публичных слушаний размещен на официальном сайте волости.

20 февраля 2023 года Собранием депутатов СП "Вехнянская волость" вынесено решение N 4 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа".

На основании поступившей инициативы о преобразовании решением Собрания депутатов СП "Выборская волость" от 30 января 2023 года "О назначении публичных слушаний по вопросу "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа" назначены публичные слушания.

Решение об этом размещено на сайте волости 30 января 2023 года и обнародовано путем размещения на стендах в Администрации поселения, библиотеках, сельских клубах, магазинах.

Одновременно с решением о назначении публичных слушаний размещены инициатива о преобразовании и проект решения Собрания депутатов СП "Выборская волость" о даче согласия на преобразование.

12 февраля 2023 года проведены публичные слушания, на которых присутствовало 50 человек, включая административного истца Пугачеву С.О.

По итогам публичных слушаний Собранию депутатов СП "Выборская волость" рекомендовано учесть поступившие мнения, позиции и предложения.

Протокол и итоговые рекомендации размещены на официальном сайте волости 15 февраля 2023 года и обнародованы в определенных Уставом местах.

20 февраля 2023 года Собрание депутатов СП "Выборская волость" приняло решение N 1 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа".

На основании поступившей инициативы о преобразовании решением Собрания депутатов СП "Новоржевская волость" от 27 января 2023 года N 1 "О назначении публичных слушаний по вопросу "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа" назначены публичные слушания.

Решение о назначении публичных слушаний размещено на сайте волости 27 января 2023 года и обнародовано путем размещения на информационных стендах в общественных местах: в администрации сельского поселения, библиотеках, магазинах.

Вместе с данным решением размещены инициатива о преобразовании и проект решения Собрания депутатов СП "Новоржевская волость" о даче согласия на преобразование.

05 февраля 2023 года проведены публичные слушания, на которых присутствовало 22 человека, включая административных истцов, которые участвовали в обсуждении.

По итогам публичных слушаний рекомендовано Собранию депутатов СП "Новоржевская волость" учесть все предложения, высказанные на публичных слушаниях. Протокол и итоговые рекомендации размещены на официальном сайте волости 15 февраля 2023 года и обнародованы в определенных Уставом местах.

20 февраля 2023 года Собранием депутатов СП "Новоржевская волость" принято решение N 5 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа".

На основании поступившей инициативы о преобразовании решением Собрания депутатов городского поселения "Новоржев" от 27 января 2023 года N 1 "О назначении публичных слушаний по вопросу "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа" назначены публичные слушания.

Решение о назначении публичных слушаний, инициатива о преобразовании и проект решения Собрания депутатов ГП "Новоржев" о даче согласия на преобразование размещены на сайте городского поселения "Новоржев" 27 января 2023 года и обнародованы путем размещения на информационных стендах города Новоржев, в Администрации городского поселения и библиотеке.

12 февраля 2023 года проведены публичные слушания, на которых присутствовало 32 человека, включая административного истца Бархатова Н.А.

По результатам публичных слушаний рекомендовано Собранию депутатов ГП "Новоржев" учесть поступившие мнения.

Протокол и итоговые рекомендации размещены на официальном сайте городского поселения 14 февраля 2023 года, опубликованы в газете "Земля Новоржевская" N 6 от 15 февраля 2023 года и обнародованы в установленных Уставом местах.

20 февраля 2023 года Собранием депутатов ГП "Новоржев" принято решение N 2 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", ГП "Новоржев", СП "Новоржевская волость", СП "Выборская волость", СП "Вехнянская волость", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ".

Таким образом, в целях доведения инициативы о преобразовании до населения и выяснения мнения населения по данному вопросу во всех поселениях в соответствии с законодательством и Уставами муниципальных образований организованы и проведены публичные слушания, опубликованы и обнародованы инициатива о преобразовании, проекты решений Собраний депутатов и сами решения, протоколы публичных слушаний.

20 февраля 2023 года всеми Собраниями депутатов муниципальных образований - ГП "Новоржев", СП "Новоржевская волость", СП "Выборская волость", СП "Вехнянская волость" даны согласия на преобразование муниципальных образований путем их объединения и образование муниципального образования "Новоржевский муниципальный округ".

Постановлением от 26 января 2023 года N 3 "О созыве внеочередной 5-ой сессии Собрания депутатов Новоржевского района седьмого созыва" созвана сессия Собрание депутатов Новоржевского района, на которой рассмотрен вопрос о назначении публичных слушаний по вопросу преобразования муниципальных образований в связи с поступлением инициативы о преобразовании.

Решением Собрания депутатов Новоржевского района от 03 февраля 2023 года N 3 "О назначении публичных слушаний по вопросу "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район", в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" и наделении вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа" публичные слушания назначены на 17 февраля 2023 года.

Данное решение размещено на сайте муниципального образования вместе с проектом решения Собрания депутатов Новоржевского района о согласовании на преобразование муниципальных образований.

Согласно протоколу публичных слушаний по вопросу о преобразовании муниципальных образований от 17 февраля 2023 года на публичных слушаниях присутствовало 125 человек, в том числе Глава Новоржевского района Пугачева С.О. Большинство участников публичных слушаний поддержали инициативу о преобразовании муниципальных образований; Собранию депутатов района рекомендовано учесть предложения участников. Протокол публичных слушаний размещен на сайте муниципального образования.

21 февраля 2023 года состоялась очередная 6-ая сессия Собрания депутатов МО "Новоржевский район", на которой присутствовали 15 депутатов.

Из протокола данной сессии следует, что депутатами рассмотрен вопрос N 8 повестки дня о даче согласия на преобразование муниципальных образований, большинством голосов ("за" - 12, "против" - 3, "воздержались" - 0) принято оспариваемое решение N 8 "О согласии на преобразование муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования "Новоржевский район" в муниципальное образование "Новоржевский муниципальный округ Псковской области" путем их объединения и наделения вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа".

Оспариваемое решение Собрания депутатов района N 8 подписано председателем Собрания Трифоновой Л.М, опубликовано на сайте муниципального образования в сети "Интернет", а также в газете "Земля Новоржевская" N 8 (12424) от 01 марта 2023 года.

С учетом изложенного, отказывая в удовлетворении административного иска, суды правильно указали, что оспариваемое решение принято с соблюдением требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, уполномоченным органом и в пределах предоставленной ему компетенции, с учетом результатов проведенных публичных слушаний и принятых представительными органами поселениями решений, при соблюдении процедуры принятия решения.

Доводы кассационной жалобы по существу повторяют позицию административных истцов, выраженную при разбирательстве дела в судах обоих инстанций, являлись предметом всесторонней проверки судом и получили надлежащую оценку с подробным правовым обоснованием и, по сути, касаются фактических обстоятельств дела и доказательственной базы по спору. Вновь приведенные в кассационной жалобе, они не могут повлечь отмену судебных актов.

Несогласие административных истцов с выводами суда в связи с иным толкованием норм права, примененных судом, правильность выводов суда также не опровергают, о нарушении норм материального права не свидетельствуют, и не могут служить основанием для отмены решения и апелляционного определения в кассационном порядке.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

Определила:

решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 09 августа 2023 года и апелляционное определение Псковского областного суда от 16 ноября 2023 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное кассационное определение составлено 24 июля 2024 года