Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 10 июля 2024 г. по делу N 8а-12579/2024[88а-14131/2024]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Корнюшенкова Г.В, Чуфистова И.В, с участием прокурора Поповой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Соковниковой Татьяны Ильиничны на решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 года по административному делу N 3а-161/2023 по административному исковому заявлению Соковниковой Т.И. о признании недействующими в части постановления Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения представителя Соковниковой Т.И. - Толстова А.Н, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителя Правительства Ленинградской области - Яковлевой Н.Н, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 внесены изменения в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, путем утверждения его в новой редакции (далее - Генеральный план).

Согласно графическим материалам к Генеральному плану земельный участок с кадастровым номером N по адресу: "адрес", расположен в функциональной зоне Ж1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Соковникова Т.И. обратилась в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим вышеназванного постановления в части отнесения принадлежащего ей на праве собственности земельного участка к функциональной зоне Ж1 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

В обоснование требований административный истец указала, что установление оспариваемым нормативным актом функциональной зоны в отношении указанного земельного участка произведено произвольно, с нарушением процедуры его принятия и нарушает право собственности административного истца, поскольку лишает возможности использовать земельный участок по его назначению - для размещения нежилых зданий.

Решением Ленинградского областного суда от 11 декабря 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе Соковниковой Т.И, в лице представителя Лозовского С.А, на решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 года, поступившей в суд первой инстанции 14 мая 2024 года, в Третий кассационный суд общей юрисдикции 17 мая 2024 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов, и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Соковникова Т.И. с 18 сентября 2006 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес". На данном участке расположено принадлежащее административному истцу на праве собственности здание торгово-офисного центра с кадастровым номером N.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости от 14 июля 2023 года указанный земельный участок относится к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования земельного участка размещение торгово-офисного центра.

Судами также установлено, что Генеральным планом МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденным решением Совета депутатов МО "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 7 октября 2014 года N 12, земельный участок с кадастровым номером N был отнесен к функциональной зоне Ж1 "зона дачной застройки в границах населенного пункта, малоэтажной застройки индивидуальными жилыми домами".

Впоследствии постановлениями Правительства Ленинградской области от 30 декабря 2015 года N 534, от 21 ноября 2017 года N 484 и от 28 декабря 2018 года N 522 в Генеральный план МО "Город Всеволожск" вносились изменения, не изменяющие функциональное зонирование в отношении земельного участка с кадастровым номером N

Оспариваемым постановлением Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 утверждены изменения в Генеральный план в соответствии с которыми Генеральный план МО "Город Всеволожск" фактически утвержден в новой редакции. Названным постановлением земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне Ж1. Таким образом, функциональное зонирование в отношении названного земельного участка не изменилось.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции, с учетом установленных вступившими в законную силу решениями Ленинградского областного суда от 19 мая 2021 года по административному делу N 3а-253/2021 и от 5 декабря 2023 года по административному делу N 3а-162/2023 обстоятельств относительно принятия оспариваемого в части нормативного правового акта и его опубликования, указал, что постановление Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, в отсутствии нарушений порядка принятия и утверждения, при официальном опубликовании для всеобщего сведения.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта на его соответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу, что Генеральный план законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, а потому прав и законных интересов административного истца не нарушает, в связи с чем отказал в удовлетворении административных исковых требований.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции, проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, с выводами суда первой инстанции согласилась.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вопреки доводам кассационной жалобы, по данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было. Нормы материального права применены судами правильно.

В силу положений статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

По смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, как обоснованно указано судами нижестоящих инстанций, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем. При этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

С учетом этого отнесение нормативным правовым актом территории к определенной функциональной зоне, не соответствующей фактическому землепользованию, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, в данном случае прав административного истца.

В соответствии с частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Таким образом, установление Генеральным планом функциональной жилой зоны в отношении территории, на которой расположен земельный участок административного истца, не может расцениваться как нарушение ее прав, поскольку не изменяет правового режима использования земельного участка и не препятствует его использованию в соответствии с его назначением

С учетом изложенного, вывод судов о том, что доводы административного истца о незаконности генерального плана, обоснованные тем, что при их принятии не соблюдено требование об установлении границ функциональной зоны исходя из сложившейся планировки территории и существующего землепользования, сами по себе не свидетельствуют о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований, следует признать правильным.

В данном случае внесение изменений в Генеральный план, как установлено материалами дела, обосновано планами стратегического развития г. Всеволожска на период до 2040 года по различным направлениям, включая социально-экономическое развитие территории.

Одним из принципиальных положений Генерального плана является устойчивое социально-экономическое развитие района, индикатором которого является численность постоянного населения (отражает привлекательность территории для проживания, комплексное влияние показателей естественного движения населения и миграционного прироста).

Генеральным планом спрогнозирован рост населения муниципального образования (на 2030 год - 90 тысяч человек; на 2040 год - 120 тысяч человек) (п.4.4.1). С учетом прогноза численности населения, условий его проживания (принимая во внимание исторически сложившуюся застройку индивидуальными жилыми домами (80% города Всеволожска), ценности окружающего лесного ландшафта, предусмотрено развитие территории индивидуального жилищного строительства (п.п.3.2.3, 4.4.2).

Тем самым Генеральный план направлен не только на отражение существующей территории муниципального образования, но и на планируемое развитие этой территории.

При этом, вопреки доводам стороны административного истца об индивидуальном подходе, содержащимся также в кассационной жалобе, судами установлено и картой границ функциональных зон Генерального плана подтверждается отнесение подавляющего большинства земельных участков, расположенных в непосредственной близости к земельному участку административного истца, именно к зонам жилищной застройки.

Таким образом, Генеральный план в оспариваемой административным истцом части отвечает критерию обоснованности и обусловлен долгосрочной стратегией развития территории города Всеволожска с учетом баланса публичных и частных интересов, особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования.

Как уже указано выше, до внесения изменений в Генеральный план оспариваемым постановлением, Генеральный план города муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, утвержденный решением Совета депутатов муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 7 октября 2014 года N 12, также относил территорию, на которой находится принадлежащий Соковниковой Т.И. земельный участок, к функциональной зоне Ж1 (зона дачной застройки в границах населенного пункта, малоэтажной застройки жилыми домами).

С учетом установленных по делу обстоятельств, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, вопреки доводам кассационной жалобы, не усматривает оснований не согласиться с выводом судов об отсутствии оснований полагать в рассматриваемом случае нарушенным баланс частных и публичных интересов.

Несогласие подателя кассационной жалобы с выводами судов, иная оценка фактических обстоятельств дела, а также иное толкование положений законодательства, не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Нарушений положений процессуального закона, влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 года оставить без изменения, кассационную жалобу Соковниковой Татьяны Ильиничны - без удовлетворения.

Решение Ленинградского областного суда от 11 декабря 2023 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 марта 2024 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 24 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи