Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 июля 2024 г. по делу N 66а-1132/2024

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С.

судей Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре Лапшиной А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры о признании недействующим постановление Правительства Нижегородской области от 17 июня 2014 года N393 "Об упразднении памятника природы регионального значения "Чайкино болото" по апелляционным жалобам Правительства Нижегородской области, Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 24 апреля 2024 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А, объяснения административного истца прокурора - Куренкова Е.А, представителя административного ответчика Правительства Нижегородской области - Сивковой М.В, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

постановлением Правительства Нижегородской области от 17 июня 2014 года N393 упразднен памятник природы регионального значения "Чайкино болото". Указанное постановление опубликовано в печатном издании "Правовая среда", N105(1815), 21.10.2014 (приложение к газете "Нижегородские новости", N185(5518), 21.10.2014).

Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура обратилась в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Нижегородской области от 17 июня 2014 года N393 "Об упразднении памятника природы регионального значения "Чайкино болото".

В обоснование административных исковых требований административный истец указал на нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правого акта, а именно, отсутствие согласования с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среда - Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Решением Нижегородского областного суда от 24 апреля 2024 года административные исковые требования были удовлетворены.

С учетом вынесенного судом первой инстанции описки в решение суда признано недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Нижегородской области от 17 июня 2014 года N393 "Об упразднении памятника природы регионального значения "Чайкино болото".

В апелляционных жалобах Правительства Нижегородской области и Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области просили решение суда первой инстанции отменить, поскольку при его принятии допущено неправильное истолкование закона, и применении закона, подлежащего применению, и недоказанность установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела. Полагают, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не была нарушена, согласование уполномоченного федерального органа при принятии решения об упразднении особо охраняемой природной территории регионального значения не предусмотрено законодательством.

Относительно доводов апелляционных жалоб административным истцом представлены возражения.

В суде апелляционной инстанции представитель административного ответчика доводы апелляционных жалоб поддержала.

Административный истец доводы апелляционных жалоб считал не обоснованными.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Выслушав лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия не усматривает предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований к отмене или изменению приятого по делу решения суда первой инстанции.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ установлено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и иных правовых актов, принимаемых в Нижегородской области, а также о порядке опубликования материалов, подлежащих официальному опубликованию", оценив представленные сторонами по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в надлежащей форме, порядок введения его в действие соблюден, тем не менее, пришел к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого постановления недействующим, исходя из нарушения оспариваемым нормативным правовым актом установленной пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" процедуры его принятия, выразившегося в отсутствии согласования решения об упразднении природного заказника с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Проверяя законность и обоснованность решения, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась, и нормам материального и процессуального права выводами суда первой инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

Судом установлено, что решением Нижегородского Облсовета народных депутатов от 02.11.1993 года N340-м "Об объявлении природных объектов государственными памятниками природы областного значения", природный объект "Чайкино болото" объявлен государственным памятником природы областного значения (пункт 24). Данным решением утвержден паспорт на государственный памятник природы областного значения "Чайкино болото", местонахождение: Нижегородская область, Перевозский район, в 1 километре на восток от районного центра - р.п.Перевоз. Расположен на землях ТОО "Племконзавод" и занимает 6, 41 гектара (Приложение N24).

Распоряжением Правительства Нижегородской области от 10 августа 2006 года N591-р "Об особо охраняемых природных территориях" в соответствии с Законом Нижегородской области от 08 августа 2008 года N98-З "Об особо охраняемых природных территориях в Нижегородской области" утвержден Перечень природных объектов и территорий Нижегородской области, относящихся к природно-заповедному фонду (приложение 1), в число которых вошел памятник природы "Чайкино болото", площадью 6, 41 га.

В 2013 года проведено комплексное экологическое обследование памятника природы регионального (областного) значения "Чайкино болото" (Перевозский район Нижегородской области), по результатам которого выявлено, что памятник природы "Чайкино болото" полностью утратил свое особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое значение и восстановление его статуса невозможно. Памятник природы регионального (областного) значения "Чайкино болото", расположенный в Перевозском районе Нижегородской области, целесообразно упразднить.

В 2014 году Нижегородская региональная некоммерческая организация "Экологический центр " "данные изъяты"" обратилось в Министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области с заявлением о проведении государственной экологической экспертизы.

25 марта 2014 года составлено и утверждено заключение государственной экологической экспертизы, которой выдано положительное заключение по материалам комплексного экологического обследования памятника природы регионального значения "Чайкино болото" (приказ Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области от 25 марта 2014 года N378).

Постановлением Правительства Нижегородской области от 17 июня 2014 года N393 памятник природы регионального значения "Чайкино болото" был упразднен.

При этом, проект постановления об упразднении памятника природы регионального значения "Чайкино болото" в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды для согласования направлен не был. Данный факт представителями Правительства Нижегородской области и Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области не оспаривался.

Административные ответчики полагают, что процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта не была нарушена, согласование уполномоченного федерального органа при принятии решения об упразднении особо охраняемой природной территории (далее по тексту - ООПТ) регионального значения не предусмотрено законодательством.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения1 регулирует Федеральный закон от 14 марта 1995 года N ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Согласно подпункту "а" пункта 6 статьи 2 данного Закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона.

Реорганизация, упразднение ООПТ, в том числе в связи с наступлением последствий неисполнения обязанностей по сохранению ООПТ, в целях создания рекреационной и иной инфраструктуры без учета природоохранных требований, влекущей увеличение антропогенного воздействия, федеральным законодательством при принятии законов в сфере охраны окружающей среды не предусмотрены. Изъятие земель природно-заповедного фонда федеральным законодательством прямо запрещено, за исключением установленных законодательством случаев.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 года N 1219 (а также ранее действующей редакции постановления Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 N 404) Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации является органом, наделенным полномочиями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий.

Изменение режима особой охраны особо охраняемой природной территории регионального значения (в том числе посредством ее упразднения) обязывает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации согласовать с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Согласно подпункту "а" пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Установлено, что Министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации проект постановления Правительства Нижегородской области от 17.06.2014 N 393 "Об упразднении памятника природы регионального значения "Чайкино болото" на согласование не направлялся.

Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении спорными положениями прав неопределенного круга лиц, на использование особо охраняемых природных территорий в пределах ранее установленной площади.

При таких обстоятельствах оснований полагать ошибочными выводы суда первой инстанции о нарушении приведенных положений законодательства, имеющих большую юридическую силу, при принятии решения об упразднении памятника природы регионального значения "Чайкино болото", не имеется.

При этом, как верно указано судом, упразднение заказника вследствие утраты им своей природоохранной ценности не исключает обязанности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации согласовать изменение режима особой охраны особо охраняемой природной территории регионального значения (в том числе посредством ее упразднения) с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Довод административных ответчиков об отсутствии нарушений процедуры общественных обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями также не является состоятельным.

Порядок проведения государственной экологической экспертизы определен в статье 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

В силу пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N174-ФЗ "Об экологической экспертизе", государственная экологическая экспертиза объектов, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям данного закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе, в числе прочего, материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

На дату принятия оспариваемого постановления порядок проведения оценки регулирующего воздействия был установлен Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 16 мая 2000 года N372.

Согласно пункту 1.1 Положения N372 общественные обсуждения - это комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия на окружающую среду в соответствии с данным положением и иными нормативными документами. Они направлены на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Под намечаемой хозяйственной и иной деятельностью понимается деятельность, способная оказать воздействие на окружающую природную среду и являющаяся объектом экологической экспертизы.

Положением N372 предусмотрены следующие этапы проведения оценки воздействия на окружающую среду: уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду (пункт 3.1 Положения); проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду (пункт 3.2 Положения); подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду (пункт 3.3 Положения).

Согласно пунктам 4.2, 4.3, 3.3.1 указанного Положения участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика и в соответствии с российским законодательством.

Информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком.

Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения в соответствии с разделом 4 настоящего Положения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились).

На втором этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду (пункт 4.7 Положения).

В рамках данного этапа заказчик предоставляет возможность общественности ознакомиться с предварительным вариантом материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и представить свои замечания в соответствии с разделом 4 Положения (пункт 3.2.3 Положения).

Из приведенных положений следует, что общественные слушания проводятся в рамках второго этапа проведения оценки воздействия на окружающую среду. До назначения общественных слушаний должны быть выполнены мероприятия, предусмотренные пунктом 4.3 Положения, то есть должно быть произведено информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду путем опубликована предусмотренных данным пунктом Положения сведений в указанных в этом же пункте средствах массовой информации.

Вопреки требованиям п.4.3.Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утверждённого приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 16 мая 2000 N372, действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, на общественные обсуждения представлены материалы комплексного экологического обследования ликвидируемого памятника природы "Чайкино болото", тогда как согласно приведенным требованиям Положения предметом общественного обсуждения является предварительная оценка регулирующего воздействия. Окончательный вариант результатов оценки регулирующего воздействия составляется с учетом результатов общественного обсуждения.

Таким образом, установив, указанные обстоятельства, суд первой инстанции, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного иска.

Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального и процессуального права, всем доводам сторон, имеющим правовое значение для разрешения настоящего дела, дана верная оценка, нарушений процессуального законодательства, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта в апелляционном порядке, не допущено.

Доводы, изложенные в апелляционных жалобах, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены обжалуемого судебного акта судебного, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 24 апреля 2024 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Нижегородской области, Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г.Саратов) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 1 августа 2024 года.

Председательствующий

Судьи