Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 16 июля 2024 г. по делу N 8а-14304/2024[88а-16644/2024]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Тимохина И.В. и Шкурова С.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 22 мая 2024 года кассационную жалобу Министерства имущественных отношений Кировской области на решение Шабалинского районного суда Кировской области от 15 декабря 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 25 апреля 2024 года по административному делу N 2а-2/74/2023 по административному исковому заявлению прокурора Свечинского района Кировской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации Свечинского муниципального округа Кировской области об обязании проведение работ по ликвидации несанкционированных свалок и возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя Министерства имущественных отношений Кировской области по доверенности Корепановой У.В, мнение прокурора Мигунова В.Ю. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Свечинского района Кировской области (далее - прокурор), по результата проведенной прокурорской проверки, обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением о возложении на администрацию Свечинского муниципального округа Кировской области (далее - Администрация) обязанности организовать в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу проведение работ по ликвидации несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов, расположенных на территории Свечинского муниципального округа Кировской области, на земельных участках в кадастровых кварталах N и N, и возложить обязанность по финансовому обеспечению расходов по проведению работ по ликвидации указанных несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов в равных долях на Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства Кировской области, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в лице МТУ Росимущество в Удмуртской Республике и Кировской области, Министерство финансов Кировской области, Министерство охраны окружающей среды Кировской области, Министерство имущественных отношений Кировской области.

Решением Шабалинского районного суда Кировской области от 15 декабря 2023 года административные исковые требования прокурора Свечинского района Кировской области удовлетворены частично, на администрацию муниципального образования Свечинский муниципальный округ Кировской области возложена обязанность организовать проведение работ по ликвидации несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов на территории Свечинского муниципального округа Кировской области по адресу: "адрес" на расстоянии около 300 метров по проселочной дороге вблизи лесного массива на земельном участке в кадастровом квартале N с географическими координатами N, а также размещенную в "адрес" на земельном участке в кадастровом квартале N с географическими координатами N в течение 6 месяцев со дня вступления решения в законную силу.

На Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации за счет средств федерального бюджета и на Министерство охраны окружающей среды Кировской области за счет средств субъекта Российской Федерации возложена обязанность по финансовому обеспечению расходов по проведению администрацией муниципального образования Свечинский муниципальный округ Кировской области работ по ликвидации указанных несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов в равных долях по 35 процентов каждый.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 25 апреля 2024 года решение суда первой инстанции в той части, в которой на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды Кировской области возложена обязанностт осуществить финансовое обеспечение расходов по проведению администрацией муниципального образования Свечинский муниципальный округ Кировской области работ по ликвидации несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов в равных долях по 35 % отменено, в удовлетворении административного искового заявления к данным административным ответчикам отказано.

В отмененной части принято новое решение, которым обязанность осуществить финансовое обеспечение расходов по проведению администрацией муниципального образования Свечинский муниципальный округ Кировской области работ по ликвидации несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов возложена в равных долях по 35 % на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Министерство имущественных отношений Кировской области за счет средств федерального бюджета и бюджета Кировской области соответственно.

В остальной части решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Министерство имущественных отношений Кировской области ставит вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора к названному Министерству.

В обоснование поданной жалобы ее автор утверждает, что в полномочия Министерства имущественных отношений Кировской области не отнесены вопросы по управлению и распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, равно как это министерство не осуществляет контроль за соблюдением законодательства в области охраны окружающей среды и обращению с твердыми коммунальными отходами. Следовательно, возложение судом апелляционной инстанции на Министерство имущественных отношений Кировской области обязанности по финансированию расходов на проведение по ликвидации несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов не основано на требованиях закона.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав объяснения участвующего в деле лица, мнение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения, связанные с неправильным применением норм материального и процессуального права, были допущены судом апелляционной инстанции.

Так, разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления прокурора в приведенной в судебном акте формулировке, суд первой инстанции посчитал доказанным факт образования несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов в пределах Свечинского муниципального округа Кировской области, и, сославшись на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 30 мая 2023 года N 27-П, пришел к выводу, что обязанность по финансированию в равных долях должна быть возложена на профильные министерства Российской Федерации и Кировской области, отвечающие за вопросы охраны окружающей среды.

Отменяя решение суда первой инстанции в части возложения обязанности осуществить финансирование работ по ликвидации свалок на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерство охраны окружающей среды Кировской области, суд апелляционной инстанции указал, что эти министерства не осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, к которым относятся спорные земельные участки. Вследствие этого, суд апелляционной инстанции названную обязанность возложил на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Министерство имущественных отношений Кировской области с формулировкой в равных долях по 35 % на каждого.

С выводами суда апелляционной инстанции судебная коллегия согласиться не может в силу следующих обстоятельств.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001), являются несанкционированными свалками отходов.

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

С 1 января 2019 года в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу вопросов местного значения городского поселения стало относиться участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному) и транспортированию твердых коммунальных отходов, при этом на территориях сельских поселений, входящих в состав муниципального района, данный вопрос решается органом местного самоуправления соответствующего муниципального района, если его решение не отнесено к ведению органов местного самоуправления сельских поселений законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений; к числу же вопросов местного значения муниципального района отнесено участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории соответствующего муниципального района (пункт 18 части 1, части 3 и 4 статьи 14 и пункт 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 31 декабря 2017 года N 503-ФЗ).

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 мая 2023 года N 27-П, предусмотренное статьей 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду - в контексте провозглашенных в ее преамбуле цели обеспечения благополучия и процветания России и ответственности за страну перед нынешним и будущими поколениями, а также конституционного требования о сбалансированности прав и обязанностей гражданина (статья 75.1) - неразрывно связано с конституционной обязанностью сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58). Исполнению данной конституционной обязанности, являющейся одновременно частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, и вместе с тем достижению конституционно значимой цели сохранения благоприятной окружающей среды, включая ее защиту от негативного воздействия отходов производства и потребления, призван содействовать, в частности, Федеральный закон "Об охране окружающей среды", который в развитие упомянутых конституционных предписаний устанавливает правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, в том числе определяет полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в данной сфере, а также предусматривает требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, включая требования при обращении с отходами производства и потребления (статья 51).

Данный Федеральный закон исходит из принципа ответственности органов всех трех уровней публичной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях (абзац одиннадцатый статьи 1 и абзац шестой статьи 3), что согласуется с конституционными предписаниями о единстве системы публичной власти.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что органы местного самоуправления могут являться субъектами, непосредственно ответственными за содержание (в том числе за недопущение размещения отходов) не только земель и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, но и расположенных в границах этих муниципальных образований земель или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в государственной собственности и не закрепленных за конкретным пользователем, в тех ситуациях, когда твердые коммунальные отходы размещены исключительно или преимущественно населением муниципального образования и при этом их размещение находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения органом местного самоуправления данного муниципального образования возложенных на него полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (прежде всего в части организации на территории муниципального образования удовлетворяющих потребностям жителей мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов) и муниципального земельного контроля. То есть возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Положениями статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрены общие основания ответственности за причинение вреда, в соответствии с которым вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

При этом лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине.

Учитывая приведенное правовое регулирование, ответственным лицом по очистке земельного участка от свалки ТКО является собственник земельного участка, либо иное лицо, осуществляющее полномочия собственника, если не установлено юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, либо физическое лицо, производящие отходы. При этом собственник земельного участка может быть освобожден от этой обязанности, если докажет, что вред причинен по вине иных лиц.

Таким образом, из вышеуказанного следует, что для правильного разрешения споров по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов необходимо установить обстоятельства возникновения этих мест, их расположение, правовая принадлежность земельного участка, установление лиц, допустивших образование свалок, наличие вины.

Из материалов административного дела следует, что свалки бытовых отходов обнаружены в "адрес" указанного района.

В дело представлены справки обследования территорий, составленные сотрудником КОГБУ "Кировский областной центр охраны окружающей среды и природопользования" от 9 и 13 июня 2023 года (т.1, л.д. 8, т.2, л.д. 15), согласно которым земельные участки относятся к категории земель населенных пунктов и земель запаса, но при этом принадлежат Свечинскому сельскому поселению.

В свою очередь, прокурором в административном исковом заявлении утверждается, что земельные участки, на которых обнаружены отходы, являются земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Приведенные противоречия, относительно правовой принадлежности, судами не устранены, выводы об отнесении земельных участков к землям, не разграниченной собственности, надлежащими доказательства не подтверждены.

Между тем, отнесение спорных земельных участков к муниципальной собственности, исключает возможность применения к спорным отношениям правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 30 мая 2023 года N 27-П, равно как участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении осуществления мероприятий по ликвидации мест размещения отходов на указанных земельных участках.

Кроме этого, Конституционный Суд Российской Федерации в вышеупомянутом Постановлении отметил, что органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, лишь в том случае, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов не вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Как указано выше, рассматривая настоящее дело, судебные инстанции не выяснили обстоятельства возникновения мест размещения отходов, не установили, не является ли это следствием бездействия органов исполнительной власти сельских поселений или муниципального района, заключающегося в неорганизации в пределах указанных муниципальных образований мест размещения (площадок) накопления твердых коммунальных отходов. То есть наличие либо отсутствие вины органов местного самоуправления в образовании мест несанкционированного размещения ТКО на земельных участках по делу не выяснены.

Также, отменяя решение суда первой инстанции в части вопросов финансирования и определяя надлежащих лиц, на кого может быть возложена эта обязанность, суд апелляционной инстанции отметил, что Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды Кировской области, не осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, но таковыми являются Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Министерство имущественных отношений Кировской области.

В то же время, из положения о Министерстве имущественных отношений Кировской области, утверждённого постановлением Правительства Кировской области от 15 февраля 2021 года N 81-П, следует что указанное министерство осуществляет полномочия собственника в отношении имущества Кировской области. При этом, из содержания апелляционного определения следует, что земельные участки, на которых выявлены отходы, являются земельными участками, не разграниченной собственности, то есть они не находятся в собственности Кировской области, и упомянутое министерство, вопреки суждениям суда апелляционной инстанции, не осуществляет полномочия по распоряжению и управлению ими.

Следовательно, возложение на Министерство имущественных отношений Кировской области обязанности осуществить финансирование мероприятий по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов, является необоснованным.

В рамках настоящего дела следует определить главных распорядителей бюджетных средств, имеющих право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, выделенные им финансовым органом по вопросам охраны окружающей среды.

По этим же причинам судебная коллегия находит неубедительными выводы суда апелляционной инстанции о том, что Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является надлежащим административным ответчиком по делу, в полномочия которого лишь входят вопросы реализации прав и обязанностей собственника в отношении федерального имущества.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что принимаемые по делу судебные акты должны быть ясными и исполнимыми.

Между тем, содержание резолютивной части обжалуемого апелляционного определения таковым не является, поскольку, возложив обязанность по финансированию мероприятий по ликвидации мест несанкционированного размещения отходов на Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Министерство имущественных отношений Кировской области в равных долях по 35 % на каждого, суд апелляционной инстанции не указал на какое лицо возлагается обязанность по финансированию оставшихся 30 % расходов. Какие - либо суждения на этот счет в судебном акте отсутствуют.

Допущенные судом апелляционной инстанции ошибки в применении норм процессуального и материального права повлекли принятие неправильного судебного акта, который подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, поскольку по делу требуется установление новых обстоятельств, истребование дополнительных доказательств, что в компетенцию суда кассационной инстанции не входит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 25 апреля 2024 года отменить.

Административное дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Кировский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 29 июля 2024 года.

Председательствующий:

Судьи: