Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 10 июля 2024 г. по делу N 8а-5331/2024[88а-8333/2024]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Белова В.И.

судей Орловой И.Н. и Трескуновой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданное 9 февраля 2024 года кассационное представление прокуратуры Кировской области на решение Нолинского районного суда Кировской области от 8 июня 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 15 августа 2023 года по административному делу N 2а-2/87/2023 по административному исковому заявлению прокурора Немского района Кировской области в интересах Российской Федерации к муниципальному образованию Немский муниципальный округ Кировской области в лице администрации Немского муниципального округа о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по проведению конкурсов на право заключения концессионных соглашений в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, о возложении обязанностей.

Заслушав доклад судьи Белова В.И, изложившего обстоятельства дела, доводы кассационного представления, объяснения в его поддержку прокурора Мигунова В.Ю, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Нолинского районного суда Кировской области от 8 июня 2023 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным Кировского областного суда от 15 августа 2023 года, в удовлетворении требований прокурора отказано.

Прокурор Кировской области в кассационном представлении просит отменить апелляционное определение, направить дело на новое апелляционное рассмотрение, ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неправильное применение норм процессуального и материального права. Полагает, что законом императивно установлено право вовлечения публичного имущества, участвующего в водо-, теплоснабжении, водоотведении, только в арендные отношения или концессию, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации. Указывает, что концессионные правоотношения, в первую очередь, имеют своей целью обеспечить своевременную реконструкцию предмета правоотношений, поддержание его в исправном состоянии, продление срока его службы и направлены на исключение фактов прекращения (приостановления) предоставления коммунальной услуги населению публично-правового образования и объектам социальной инфраструктуры.

Нахождение спорного имущества на праве хозяйственного ведения может привести к ещё большей степени обветшалости объектов жилищно-коммунального хозяйства, поскольку их реконструкция, капитальный ремонт не предусмотрены соответствующими договорами, что может повлечь за собой не только причинение материального вреда законному собственнику, но и опасные социальные последствия в виде прекращения предоставления коммунальной услуги потребителям.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационного представления, срок рассмотрения которого продлен, извещены своевременно и в надлежащей форме, что согласно части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) не препятствует его рассмотрению. Данная информация в соответствии с частью 7 статьи 96 КАС РФ размещена на официальном сайте Шестого кассационного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 30 мая 2024 года.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, судебные инстанции установили, что объекты недвижимости, указанные в административном иске, фактически переданы МУП "Лес" (далее- Предприятие) на праве хозяйственного ведения на основании распоряжений администрации Немского района Кировской области, при этом в действующем законодательстве не содержится положений, запрещающих передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения за муниципальным предприятием, собственник не наделен правом изымать или иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального предприятия, поэтому пришли к выводу как о том, что данные объекты не подлежат передаче по концессионным соглашениям, так и том, что основания для возложения на административного ответчика обязанностей по проведению конкурсов на право заключения концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной инфраструктуры, указанных в административном иске, отсутствуют.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления о несоответствии обжалуемых судебных актов требованиям части 2 статьи 328 КАС РФ и фактическим обстоятельствам, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что такие нарушения судом апелляционной инстанции допущены, поскольку выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 июля 2020 года N 17 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде кассационной инстанции", если суд кассационной инстанции придет к выводу, что судами первой и (или) апелляционной инстанций допущены нарушения норм процессуального права при исследовании и оценке доказательств, приведшие к судебной ошибке, без устранения которой невозможны восстановление и защита прав, суд учитывает эти обстоятельства при вынесении кассационного определения. По административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по административным делам, указанным в главах 28 - 31.1 Кодекса, суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Если суды при рассмотрении дела не исследуют его фактические обстоятельства по существу, ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы, право на судебную защиту, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, оказывается существенно ущемленным (постановления от 6 июня 1995 года N 7-П, от 13 июня 1996 года N 14-П, от 28 октября 1999 года N 14-П, от 22 ноября 2000 года N 14-П, от 14 июля 2003 года N 12-П, от 12 июля 2007 года N 10-П, определение от 5 марта 2004 года N 82-О).

Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснено, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3).

Правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел, не позволяет принимать произвольные и немотивированные судебные акты без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Следовательно, с учетом положений статей 71, 84, 176, 178, 180 КАС РФ выводы суда о фактах, имеющих значение для дела, не должны носить общий характер, их следует мотивированно излагать в судебном решении со ссылками на нормативные правовые акты и доказательства, отвечающие требованиям относимости и допустимости (статьи 59 - 61). В противном случае нарушаются задачи и смысл административного судопроизводства, установленные статьей 3 названного кодекса.

Положения статьи 311 КАС РФ, действующей в системной связи с другими положениями главы 34 этого Кодекса, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции, что вытекает из самого смысла судебного контроля.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд обязан определить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, при этом обязательность надлежащей мотивированности судебного акта суда апелляционной инстанции предопределена характером деятельности данной инстанции исходя из сути апелляции, перед которой стоят равнозначные задачи повторного рассмотрения дела по существу и проверки решения суда нижестоящей инстанции.

Данное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 КАС РФ), не позволяет принимать произвольные, немотивированные судебные акты, в том числе без учета значимых обстоятельств по делу и всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Этим требованиям вынесенное апелляционное определение не отвечает.

В соответствии с частью 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения городского поселения относится, в том числе, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 4); владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения (пункт 3).

Целями Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ) является привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона N 115-ФЗ по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, за исключением случаев, если концессионное соглашение заключается в отношении объекта, предусмотренного пунктом 21 части 1 статьи 4 настоящего Федерального закона, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Объектами концессионного соглашения являются, в том числе объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем (пункт 11 части 1 статьи 4).

В соответствии с пунктом 5 названной нормы концессионное соглашение может быть заключено в отношении нескольких объектов концессионных соглашений, если такие действия (бездействие) не приведут к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пунктами 1, 4 и 5 части 1 статьи 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Федеральный закон N 416-ФЗ) закреплено, что одними из целей, на достижение которых направления государственная политика в сфере водоснабжения и водоотведения, являются: охрана здоровья населения и улучшение качества жизни населения путем обеспечения бесперебойного и качественного водоснабжения и водоотведения; обеспечение доступности водоснабжения и водоотведения для абонентов за счет повышения эффективности деятельности организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение; обеспечение развития централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения путем развития эффективных форм управления этими системами, привлечения инвестиций и развития кадрового потенциала организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение.

Согласно части 3 статьи 41.1 Федерального закона N 416-ФЗ, в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на это имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случаях, если это имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

В соответствии со статьей 6 Федерального закона N 190-ФЗ от 27 июля 2010 года "О теплоснабжении" (далее - Федеральный закон N 190-ФЗ, Закон о теплоснабжении) к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств (пункт 1 части 1).

Согласно частей 2 и 3 статьи 28.1 Федерального закона N 190-ФЗ осуществление полномочий по организации в границах поселения, городского округа теплоснабжения населения посредством передачи прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.

В случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении соответствующего конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа данных объектов не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования данными объектами осуществляется только по концессионному соглашению (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на такое имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

Таким образом, исходя из вышеприведенного правового регулирования объект теплоснабжения, водоснабжения (водоотведения), находящийся в муниципальной собственности и эксплуатирующийся более пяти лет, предоставляется лицу исключительно на основании концессионного соглашения.

При этом заключение концессионного соглашения направлено на обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, а также охрану здоровья и улучшение качества жизни населения путем обеспечения бесперебойного и качественного теплоснабжения, водоснабжения (водоотведения).

В силу пунктов 1, 3 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

Право хозяйственного ведения, право оперативного управления, если иное не предусмотрено Кодексом, прекращается по основаниям и в порядке, предусмотренным Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия по решению собственника.

В статье 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" перечислены полномочия собственника имущества казенного предприятия, которой допускается изъятие такого имущества только в случае его неиспользования либо ненадлежащего использования предприятием.

Отказывая в удовлетворении требований, суды пришли к выводу о том, что данный закон не предоставляет собственнику имущества унитарного предприятия, образованного на праве хозяйственного ведения, право произвольно изымать у этого предприятия данное имущество. Поэтому при наличии действующего распоряжения (договора), на основании которого объекты недвижимости используются Предприятием на праве хозяйственного ведения, при отсутствии сведений о ненадлежащем исполнении договорных обязательств, бездействие по незаключению концессионного соглашения не может быть признано незаконным.

Соответственно, юридически значимыми обстоятельствами по данному делу являлось в том числе, отсутствие (наличие) сведений о ненадлежащем исполнении Предприятием договорных обязательств в отношении спорного имущества, а также обеспечение эффективного его использования путем обеспечения бесперебойного и качественного теплоснабжения, водоснабжения (водоотведения).

В силу пункта 10 части 1 статьи 4 и пункта 13 части 1 статьи 4 Жилищного кодекса Российской Федерации правоотношения по поводу оказания коммунальных услуг в многоквартирном жилом доме регулируются жилищным законодательством, которое также регулирует отношения по поводу осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Согласно пункта 2 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года N 354, коммунальные услуги - осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме в случаях, установленных настоящими Правилами, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений).

Между тем суд апелляционной инстанции данные значимые обстоятельства оставил без должного внимания, не проверил и не оценил, сведения о качестве предоставления коммунальных услуг потребителям из органов государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля не истребовал, в основу общих выводов в решении суда были положены лишь статистические данные, предоставленные самим Предприятием (л.д. 124 - 133), при этом заявленные требования касались множества объектов социальной инфраструктуры, находящихся в различных населенных пунктах Немского района Кировской области, в некоторых из которых ежегодно происходили многочисленные утечки, а система водоснабжения и водоотведения ни в одном из них не модернизировалась.

Более того, пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 3 ноября 2015 года N 307-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с укреплением платежной дисциплины потребителей энергетических ресурсов" определено, что действие положений статей 28.1, 28.3 и 28.4 Федерального закона N 190-ФЗ (в редакции настоящего Федерального закона) распространяется на отношения, связанные с заключением договоров аренды объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, извещения о проведении конкурсов на право заключения которых опубликованы после дня вступления в силу настоящего Федерального закона (5 декабря 2015 года).

Аналогичные требования приведены в пункте 3 той же статьи о действии положений статей 41.1, 41.3 и 41.4 Федерального закона N 416-ФЗ (в редакции настоящего Федерального закона).

С момента официального опубликования (8 мая 2013 года) Федерального закона от 7 мая 2013 года N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных статьей 28.1 Закона о теплоснабжении и статьей 41.1 Федерального закона N 416-ФЗ.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2017 года N 2978-О отмечено, что общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после его введения в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на отношения, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную сил.

Соответственно, суды также оставили без должной оценки те значимые обстоятельства, что установленные законодательством специальные нормы права, регулирующие правоотношения по передаче прав владения и (или) пользования спорными объектами, находящимися в государственной или муниципальной собственности (статьи 28.1, 28.3, 28.4 Закона о теплоснабжении, статьи 41.1, 41.3 и 41.4 Федерального закона N 416-ФЗ), применяются к заключаемым после 8 мая 2013 года договорам либо отданным распоряжениям, с учетом переходного периода до 1 января 2015 года.

Прокурор полагал, что закрепление объектов коммунальной инфраструктуры за государственными или муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления возможно до заключения договоров аренды имущества, или концессионного соглашения на период устранения угрозы безопасности теплоснабжения, нарушения обеспечения надежного и бесперебойного водоснабжения и водоотведения при реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что суд второй инстанции подошел к разрешению спора формально, не дав правовой оценки доводам сторон, не исследовав и не установив обстоятельства, имеющие юридическое значение для его правильного разрешения.

Таким образом, требования части 3 статьи 62 КАС РФ, возлагающей на суд обязанность определить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанций не выполнил, то есть допустил существенное нарушение норм процессуального права, что являлось препятствием для вынесения обжалуемого решения, которое нельзя считать законным.

С учетом изложенного, судебная коллегия в силу пункта 3 части 2 статьи 310 и части 2 статьи 328 КАС РФ полагает апелляционное определение подлежащим отмене с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение, поскольку суд второй инстанции не осуществил возложенные на него законом (статья 308 КАС РФ) полномочия по повторному рассмотрению дела, предполагающие проверку и оценку фактических обстоятельств дела и их юридическую квалификацию вне зависимости от доводов апелляционных жалобы, представления и в рамках тех требований, которые уже были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, а суд кассационной инстанции в силу ограничений, установленных частью 3 статьи 329 того же Кодекса, правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции следует учесть вышеуказанное, реализовать процессуальные возможности для устранения имеющихся в деле противоречий, после чего рассмотреть дело в соответствии с нормами процессуального и материального права.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кировского областного суда от 15 августа 2023 года отменить, дело направить на новое апелляционное рассмотрение в Кировский областной суд.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 19 июля 2024 года.

Председательствующий

Судьи