Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 11 июня 2024 г. по делу N 8а-8385/2024[88а-10194/2024]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В.

судей Печенкиной Н.А. и Тиуновой Т.В, рассмотрела кассационную жалобу Главного управления строительства Тюменской области на решение Центрального районного суда г. Тюмени от 18 августа 2023 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 07 февраля 2024 года по административному делу N 2а-7641/2023 по административному исковому заявлению Частухиной Любови Александровны к Главному управлению строительства Тюменской области о признании незаконным заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов, иных нормативно-правовых актов и проектной документации в части.

Заслушав доклад судьи Седьмого кассационного суда общей юрисдикции Степанова П.В, объяснения представителей Главного управления строительства Тюменской области Ахмировой Ю.В. и Даниловой Е.И, поддержавших доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

12 декабря 2018 года Главным управлением строительства Тюменской области на основании акта проверки от 11 декабря 2018 года акционерному обществу "Специализированный застройщик "Партнер-Строй" выдано заключение N 190в о соответствии построенного объекта капитального строительства "Комплексное освоение территории западнее д. Ожогина в целях жилищного строительства. Жилые дома ГП-2.8, ГП-2.9" Корректировка жилого дома ГП-2.9" требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов (далее - заключение от 12 декабря 2018 года N 190в, заключение).

Собственник жилого помещения в многоквартирном доме по адресу г. "данные изъяты" обозначенного в проектной документации как объект строительства ГП-2.9, Частухина Л.А. обратилась в суд с административным иском (с учетом уточнения заявленных требований) о признании незаконным заключения в части соответствия размещения парковочных мест на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты" требованиям технических регламентов, градостроительным, строительным, противопожарным нормам и правилам, санитарно-гигиеническим требованиям и проектной документации объекта капитального строительства "Комплексное освоение территории западнее д. Ожогина в целях жилищного строительства. Жилые дома ГП-2.8, ГП-2.9" Корректировка жилого дома ГП-2.9", соответствия размещения дороги на земельном участке "данные изъяты" проектной документации объекта капитального строительства "Комплексное освоение территории западнее д. Ожогина в целях жилищного строительства. Жилые дома ГП-2.8, ГП-2.9" Корректировка жилого дома ГП-2.9".

Требования мотивированы тем, что на придомовой территории указанного многоквартирного доме расположены парковочные места, создающие ей значительные неудобства (повышенный уровень шума, загазованность).

Считает, что оспариваемое заключение выдано необоснованно и с нарушением действующего законодательства, что повлекло за собой ввод в эксплуатацию объекта, не соответствующего требованиям и условиям проектной документации.

Решением Центрального районного суда г. Тюмени от 18 августа 2023 года требования административного истца удовлетворены частично, признано незаконным заключение от 12 декабря 2018 года N 190в в части соответствия размещения парковочных мест на земельных участках с кадастровыми номерами "данные изъяты" требованиям технических регламентов, градостроительным, строительным, противопожарным нормам и правилам, санитарно-гигиеническим требованиям и проектной документации, в остальной части требования отставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 07 февраля 2024 года решение суда первой инстанции отменно в части удовлетворения требований Частухиной Л.А. о признании незаконным заключения от 12 декабря 2018 года N 190в в части соответствия размещения парковочных мест на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" требованиям технических регламентов, градостроительным, строительным, противопожарным нормам и правилам, санитарно-гигиеническим требованиям и проектной документации, с принятием в этой части нового решения об отказе в удовлетворении указанных требований. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе (поступила в суд первой инстанции 05 апреля 2024 г.) Главное управление строительства Тюменской области, не соглашаясь с выводами, изложенными в судебных актах, и полагая, что судами допущены нарушения норм материального и процессуального права, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты.

Частухиной Л.А. представлены письменные возражения относительно доводов кассационной жалобы.

Администрацией города Тюмени и АО "СЗ "Партнер-Строй" представлены отзывы, в которых указано о поддержке доводов кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле о рассмотрении дела судом кассационной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме.

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений относительно неё, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия считает, что судом апелляционной инстанции допущены такого рода нарушения при рассмотрении настоящего дела.

Судами установлено и из материалов дела следует, что строительство многоквартирного дома, расположенного по адресу: г. "данные изъяты" осуществляло АО "СЗ "Партнер-Строй" на основании разрешения на строительство от 05 мая 2017 года N 72-304-316-2017 и проектной документации, получившей положительное заключение экспертизы от 31 октября 2016 N 72-2-1-2-0109-16 и от 16 октября 2017 N 72-2-1-2-0094- 17, где объект строительства по указанному адресу был поименован ГП-2.9.

На основании приказа Главного управления строительства Тюменской области N 1990-к от 07 ноября 2018 года, должностными лицами Главного управления строительства Тюменской области была проведена внеплановая выездная проверка по адресу: г. Тюмень, ул. Червишевский тракт 47 корпус 4 "Комплексное освоение территории западнее д. Ожогина в целях жилищного строительства. Жилые дома ГП-2.8, ГП-2.9", по результатам которой был составлен акт N 1561/18в от 11 декабря 2018 года.

12 декабря 2018 года Главным управлением строительства Тюменской области на основании акта проверки от 11 декабря 2018 года АО "СЗ "Партнер-Строй" выдано заключение N 190в о соответствии построенного объекта капитального строительства "Комплексное освоение территории западнее д. Ожогина в целях жилищного строительства. Жилые дома ГП-2.8, ГП-2.9" Корректировка жилого дома ГП-2.9" требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

При рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы (часть 2 статьи 329 КАС РФ).

Таким образом, с учетом содержания судебных актов предыдущих инстанций, отказавших в удовлетворении административного иска об оспаривании заключения от 12 декабря 2018 года N 190в, применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами "данные изъяты", предметом проверки в кассационном порядке является законность судебных актов, в части выводов о неправомерности заключения, применительно к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты"

Признавая оспариваемое заключение в этой части незаконным, суды исходили из заключения комиссии экспертов ООО "Арбитр" Центр независимых экспертиз" N А-039/2022 от 13 мая 2022 года, полученного в ходе рассмотрения другого дела.

Согласно выводам экспертов, парковочные места, расположенные на земельном участке с кадастровым номером 72:17:1313002:1305, не соответствуют проектной документации "Комплексное освоение территории западнее д. Ожогина в целях жилищного строительства. Жилые дома ГП - 2.8, ГП - 2.9" Корректировка жилого дома ГП - 2.9", а также градостроительным, строительным, противопожарным нормам и правилам, санитарно-гигиеническим требованиям.

Экспертами указано, что расстояние от многоквартирного дома до парковочных мест, расположенных со стороны главного фасада составляет менее 10 м (фактическое расстояние составляет 7, 9 м) (Нарушение таблицы 7.1.1 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", п.6.11.2, Таблицы 1 СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям (с Изменениями N 1, 2)". Расстояние 10 м до парковочных мест является минимальным).

Согласиться с выводами нижестоящих судебных инстанций об удовлетворении административного иска в этой части не представляется возможным.

Исходя из положений частей 1, 4.1 статьи 47, частей 1, 2, 11 статьи 48, статьи 49, части 1 статьи 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, строительство (реконструкция) объектов капитального строительства осуществляются на основании информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, результатов инженерных изысканий, проектной документации, положительного заключения экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, которое в силу части 1 данной статьи представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории.

Эксплуатация построенного, реконструированного здания, сооружения допускается после получения застройщиком разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также акта, разрешающего эксплуатацию здания, сооружения, в случаях, предусмотренных федеральными законами (часть 2 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 55 названного Кодекса разрешение на ввод объекта в эксплуатацию представляет собой документ, который удостоверяет выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а также соответствие построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекту планировки территории и проекту межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), проекту планировки территории в случае выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений).

В соответствии с пунктом 9 части 3 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо заключение органа государственного строительного надзора (в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора в соответствии с частью 1 статьи 54 данного Кодекса) о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Согласно части 16 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации после завершения строительства, реконструкции объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится выездная проверка по основаниям, предусмотренным пунктом 5 или 6 части 1 статьи 57 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о выдаче заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства указанным в пункте 1 части 5 статьи 49 данного Кодекса требованиям проектной документации (включая проектную документацию, в которой учтены изменения, внесенные в соответствии с частями 3.8 и 3.9 статьи 49 этого Кодекса) и (или) информационной модели (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями названного Кодекса) либо об отказе в выдаче такого заключения.

Таким образом, выдача заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям проектной документации (в случае, если предусмотрено осуществление государственного строительного надзора в соответствии с частью 1 статьи 54 данного Кодекса) является одним из промежуточных мероприятий, входящих в перечень мероприятий, осуществляемых при реализации проектов по строительству объектов капитального строительства, предшествующих подготовке технического плана здания, сооружения в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" и выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию (статья 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ)).

Разрешение на ввод в эксплуатацию указанного многоквартирного дома выдано администрацией города Тюмени 11 января 2019 г.

На основании части 4 статьи 54 ГрК РФ, постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, которое в спорный период устанавливало порядок осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 54 ГрК РФ и пункта 4 Положения предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов, наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 ГрК РФ.

Согласно Положению государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 ГрК РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, из чего следует, что государственный строительный надзор имеет определенные рамки, а именно период фактического строительства (реконструкции).

Согласно подпункту "а" пункта 10 данного Положения проверке соответствия выполняемых работ, применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства и результатов таких работ требованиям технических регламентов, нормам и правилам, а также требованиям иных нормативных правовых актов и проектной документации подлежит соблюдение при строительстве требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования.

В соответствии с пунктом 18 указанного Положения, орган государственного строительного надзора отказывает в выдаче заключения, если при реконструкции объекта капитального строительства были допущены нарушения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Таким образом, Главное управление строительства Тюменской области является уполномоченным органом на проведение проверок соответствия выполняемых строительных работ, применяемых строительных материалов в процессе строительства и результатов таких работ требованиям технических регламентов, нормам и правилам, а также требованиям иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Как указывает административный ответчик, вопросы, связанные с размещением парковочных мест на придомовой территории не являются предметом государственного строительного надзора, однако эти доводы административного ответчика судами должным образом не исследованы и не проверены.

Равным образом не дана оценку тому обстоятельству, существовали ли нарушения, о которых идет речь в административном исковом заявлении на момент окончания строительства и выдачи оспариваемого заключения в 2018 году.

Оценивая размещение парковочных мест на расположенных на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" применительно к расстоянию до фасада многоквартирного дома и проверяя данное расстояние на соответствие пункту 6.11.2 "СП 4.13130.2013. Свод правил. Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (утв. Приказом МЧС России от 24.04.2013 N 288), суды не учли, что раздел 6.11 утратил силу с 01.03.2022 в связи с изданием Приказа МЧС России от 17.12.2021 N 880.

Кроме того следует отметить, что данный Свод правил включен в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (Приказ Росстандарта от 02.04.2020 N 687).

Положениями части 4 статьи 16.1 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" определено, что неприменение стандартов и (или) сводов правил, включенных в перечень документов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов, не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов.

Относительно выводов о нарушении санитарных правил, Судебная коллегия отмечает следующее.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 с 1 марта 2008 г. введена в действие новая редакция санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

В таблице 7.1.1 пункта 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 устанавливается санитарный разрыв для открытых автостоянок и паркингов до фасадов жилых домов и торцов с окнами.

Вместе с тем, согласно пункту 11 к таблице 7.1.1 раздела VII "Санитарная классификация промышленных объектов и производств тепловых электрических станций, складских зданий и сооружений и размеры ориентировочных санитарно-защитных зон для них", содержащей показатели расстояний разрыва от сооружений для хранения легкового автотранспорта до объектов застройки, для гостевых автостоянок жилых домов разрывы не устанавливаются.

Нельзя согласиться выводами судов, которые сочли обоснованными доводы административного истца о том, что в настоящем случае величина разрыва должна устанавливаться параметрами, указанными в таблице 7.1.1 Санитарных правил, поскольку доводы о том, что данные парковочные места следует отнести к гостевым автостоянкам жилых домов, судами не проверены.

Одним из юридически значимых обстоятельств при разрешении настоящего публичного спора является вопрос о наличии или отсутствии нарушения санитарных и противопожарных требований, а также права административного истца на благоприятную среду обитания, который судами надлежащим образом не разрешён.

В данном случае судом апелляционной инстанции, названное обстоятельство не установлено, а вывод о не соответствии оспариваемого решения нормативным правовым актам и нарушении прав административного истца, не основан на материалах дела.

При этом, учитывая, что спорный многоквартирный дом, где проживает Частухина Л.А, введен в эксплуатацию и длительное время эксплуатируется, суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя требования, не выяснили, какие правовые последствия повлечет за собой признание незаконным оспариваемого заключения в указанной части, каким образом это восстановит права административного истца в том аспекте, о котором указано в административном исковом заявлении, и не повлечет ли это нарушение прав иных лиц, являющихся собственниками помещений в данном многоквартирном доме, не нарушит ли баланс частных и публичных интересов.

Пересмотр решений органов публичной власти должен быть законным, обоснованным, исключающим произвольность их отмены, что означает обязанность суда обосновать необходимость изменения или отмены действия решения, не только указав на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам, но и выяснить наличие материально-правового интереса административного истца, выраженного в том, что отмена решения органа публичной власти приведет к восстановлению нарушенного права.

В данном случае суд апелляционной инстанции по существу уклонился от установления обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав и законных интересов административного истца и возможности их восстановления способом, избранным административным истцом.

При том, что размещение в жилых зонах стоянок автомобильного транспорта допускается частью 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Применительно к сфере градостроительства размещение в жилых зонах автостоянок для легковых автомобилей, принадлежащих гражданам, предусмотрено пунктом 5.1 Свода правил СП 42.13330.2016 "СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр.

Кроме того в судебном заседании суд должен вынести на обсуждение сторон вопросы о причинах пропуска срока, об их уважительности, о наличии оснований для его восстановления.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 16 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" срок обращения в суд по делам, рассматриваемым по правилам главы 22 КАС РФ, начинает исчисляться со дня, следующего за днем, когда лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности, о привлечении к ответственности (часть 3 статьи 92 КАС РФ).

Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии административного искового заявления (заявления) к производству суда. В случае пропуска указанного срока без уважительной причины суд отказывает в удовлетворении административного иска (заявления) без исследования иных фактических обстоятельств по делу (пункт 3 части 1, часть 5 статьи 138, часть 5 статьи 180, часть 5 статьи 219 КАС РФ).

В рассматриваемом случае суды ошибочно не приняли во внимание обстоятельства, связанные с соблюдением срока на обращения с административным исковым заявлением в суд, в связи с чем вопросы о его пропуске, наличии, либо отсутствии уважительных причин его пропуска, несмотря на соответствующие возражения административного ответчика, по существу не рассмотрены.

Между тем данные обстоятельства, имеют существенное значение для правильного разрешения публичного спора.

В соответствии со статьей 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным. Суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Судебная коллегия считает, что судебный акт суда апелляционной инстанции указанным требованиям закона не отвечает, подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду надлежит установить названные выше юридически значимые обстоятельства, подтвержденные относимыми и допустимыми доказательствами, а также дать оценку доводам сторон об обстоятельствах дела, имеющих юридическое значение.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тюменского областного суда от 07 февраля 2024 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Тюменский областной суд.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Настоящее определение изготовлено в полном объеме 20 июня 2024 года

Председательствующий

Судьи